Aucune manifestation n’a jamais eu lieu dans nos rues au sujet de la politique fiscale de l’Union européenne. Pourtant, les citoyennes et citoyens ont sûrement été choqués par les révélations des lanceurs d’alerte (Panama Papers, Bahamas Leaks et autres Paradise Papers) sur les mécanismes de fraude fiscale à grande échelle. Les honnêtes gens s’indignent que les plus riches (individus ou sociétés) ne paient pas leur juste contribution à la collectivité. Ils comprennent que les milliards qui n’arrivent pas dans les caisses des États sont autant de moyens perdus pour des investissements collectifs et des dépenses sociales fondées. Quant au budget de l’UE, son augmentation souhaitable est impactée négativement, puisqu’il est largement financé par la TVA et les contributions des États membres. Trois Européens sur quatre souhaitent, fort logiquement, que l’UE agisse davantage contre les pratiques fiscales abusives (sondage Eurobaromètre réalisé pour le Parlement européen, juillet 2016).
Enfin, nos concitoyens s’étonnent des différences parfois importantes qui subsistent, dans un marché européen qualifié d’unifié, entre les régimes d’imposition, notamment ceux visant les sociétés. Les plus informés constatent que les États, réputés solidaires, se livrent une concurrence fiscale féroce pour attirer des investisseurs, ce qui entraîne des dégâts collatéraux. Ainsi, plus d’un Européen sur deux marque sa préférence pour une amplification de l’harmonisation fiscale dans l’Union (Eurobaromètre spécial sur l’avenir de l’Europe, novembre 2018). Ce n’est d’ailleurs pas le seul domaine où les citoyens de base se révèlent plus européistes que leurs gouvernements.
Depuis les origines des Communautés, les décisions en matière fiscale relèvent exclusivement du Conseil des ministres, qui ne peut statuer qu’à l’unanimité. Que celle-ci soit obtenue plus aisément à 6 qu’à 28, le commun des mortels n’a point besoin d’un dessin pour le comprendre. Néanmoins, à mesure que l’Union grandissait, les gouvernements ont tenu à garder leur pleine souveraineté sur la fiscalité. Cela n’a, heureusement, pas empêché, à la fin du siècle dernier, la mise sur pied d’un régime commun provisoire sur la TVA et les accises ainsi que certaines autres dispositions indispensables au fonctionnement du marché unique.
À l’approche du grand élargissement, la Convention chargée de préparer le traité constitutionnel avait dégagé une majorité en son sein, pour qu’en matière de fiscalité indirecte, en tout cas, la prise de décision du Conseil s’opère à la majorité qualifiée. La Conférence intergouvernementale de 2004, sous l’influence du Royaume-Uni (qui en faisait une de ses ‘red lines’) et de trois autres pays, supprima cette possibilité.
Le droit primaire actuel (traité de Lisbonne) recèle, çà et là, un potentiel de changement, dans des conditions très strictes, sinon dissuasives.
L’article 116 du TFUE autorise la Commission à proposer des directives, pour adoption selon la procédure législative ordinaire (donc, codécision Parlement-Conseil et majorité qualifiée au sein de ce dernier), en cas de disparités faussant les conditions de concurrence sur le marché intérieur. Cet article n’a jamais été utilisé dans le domaine fiscal.
L’article 48 § 7 du TUE prévoit une ‘clause passerelle générale’ pour un passage à la majorité qualifiée dans des domaines exigeant normalement l’unanimité, mais son déclenchement exige préalablement l’accord unanime du Conseil européen et le ‘nihil obstat’ de tous les Parlements nationaux dans un délai de 6 mois. Par ailleurs, une ‘clause passerelle’ spécifique pour la politique d’environnement, y compris dans sa dimension fiscale, est exploitable par l’article 192 § 2 du TFUE ; l’accord unanime du Conseil est requis pour rendre applicable la procédure législative ordinaire. Un autre article spécifique (325 TFUE), relatif à la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, permettrait le recours à la procédure précitée pour des mesures combattant uniquement la fraude à la TVA, dès lors que celle-ci est l’une des ressources propres du budget.
Les institutions n’ont fait usage d’aucun de ces articles jusqu’ici, alors qu’on se rapproche du 10e anniversaire de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
Enfin, les coopérations renforcées, permettant l’adoption d’actes par un groupe d’États (9 au minimum) sont régies par le TUE (art. 20) et le TFUE (art. 326 à 334) ; la formule a été mise en œuvre en 2013 pour la taxe sur les transactions financières, après deux ans de débats stériles entre les 28 ministres des Finances.
Que donne le paysage actuel des réalisations ?
En fiscalité indirecte, d’abord. Des progrès ont été accomplis à propos de la lutte contre la fraude à la TVA et la coopération administrative (règlements du 5 décembre 2017 et du 20 octobre 2018). La directive sur les taux réduits de TVA pour les publications électroniques a été adoptée le 6 novembre 2018, en même temps que celle sur les projets pilotes d’autoliquidation (EUROPE 12131/27), non sans que le Conseil ait été le théâtre de blocages et de chantages (EUROPE 12062/24). Les règles de mise en œuvre de la TVA sur le commerce électronique ont été décidées par le Conseil le 12 mars dernier (EUROPE 12212/36).
En revanche, la proposition de directive visant à introduire une déclaration de TVA normalisée (COM (2013) 721 du 23.10.2013) afin de simplifier la vie quotidienne des entreprises, n’a pas abouti (EUROPE B10949A22). En effet, les travaux du Conseil, visant à satisfaire les desiderata de tous, rendaient le texte de plus en plus compliqué ; ne reconnaissant plus son bébé, la Commission préféra retirer sa proposition au début de 2016. Beaucoup de temps perdu, aucun bénéfice pour les entreprises.
S’agissant des droits d’accises, la dernière réunion du Conseil a débouché sur un constat d’échec à propos des trois textes en discussion : directive sur le régime général d’accises, directive harmonisant les structures des droits des accises sur l’alcool et règlement sur la coopération administrative en ce domaine (EUROPE 12212/7).
Quid de la fiscalité directe ? Deux acquis : la lutte contre les pratiques fiscales abusives (évasion fiscale) (directives de 2016 et 2017) et plusieurs révisions de la directive sur l’échange automatique d’informations (transparence fiscale) (directive du 25 mars 2018). Ceci sous la pression de l’actualité – les scandales révélés – et du Parlement européen (résolution du 6 juillet 2016).
Pour la fiscalité des revenus de l’épargne, la directive proposée par la Commission en…1989, ne fut adoptée par le Conseil que le 3 juin 2004, soit plus de 14 ans plus tard. La proposition de modification de celle-ci, présentée par le Collège en novembre 2008, fut bloquée pendant 6 ans dans les mains des ministres. La quête de l’unanimité est un grand exercice de lenteur, tandis que le monde tourne de plus en plus vite.
Autre exemple. Le 13 avril 2011, la Commission a fait, sur base de l’article 115 TFUE, une proposition de révision de la directive sur la taxation de l’énergie (COM(2011) 169 final) ; son adoption aurait un effet positif pour la qualité de notre environnement. Devant l’évidente impossibilité d’atteindre l’unanimité au Conseil, elle a retiré sa proposition le 7 mars 2015. Tout ça pour ça.
Le 12 avril 2016, la Commission a proposé d’amender la directive sur les normes comptables, afin que les grands groupes rendent publiques certaines informations comptables, telles que les impôts payés (EUROPE 11530/1). C’est ce qu’on appelle la transparence fiscale par pays (ceux de l’UE, mais aussi les paradis fiscaux) ou ‘reporting’. La Commission se fondait sur l’article 50 TFUE, impliquant la procédure législative ordinaire. Le 14 novembre 2016, le Service juridique du Conseil a estimé, au motif que le projet était d’ordre fiscal, que la base juridique correcte serait l’article 115 TFUE, lequel exige l’unanimité (EUROPE 11667/23). Les États membres sont divisés : les uns donnent raison à la Commission, les autres redoutent un précédent quant à l’abandon de la sacro-sainte unanimité. Mais pour changer la base juridique d’une proposition, une décision unanime est requise ! Le dossier est enlisé au niveau des experts nationaux, leur dernière réunion, le 24 janvier, ayant confirmé le blocage (EUROPE 12179/21). (À suivre).
Renaud Denuit