Le Parlement européen est hiérarchiquement la première des institutions de l’Union, au motif qu’il en représente directement les citoyennes et citoyens. Fort bien. Dans la perspective des élections européennes de mai prochain, il n’est pas futile d’examiner comment cette représentation sera rendue effective.
La démocratie et l’égalité figurent parmi les valeurs cardinales de l’Union (art. 2 TUE), qui, dès lors, « dans toutes ses activités, respecte le principe de l’égalité de ses citoyens » (art. 9 TUE). On peut en déduire que cette égalité s’applique aux citoyens en tant qu’électeurs. Or, pour l’élection du Parlement européen, « la représentation des citoyens est assurée de façon dégressivement proportionnelle avec un seuil minimum de six membres par État membre. Aucun État membre ne peut se voir attribuer plus de 96 sièges » (art. 14 al. 2 TUE).
Autrement dit, à l’intérieur de ces contraintes générales, les États se répartissent les sièges disponibles en fonction de leur nombre (27 pour la prochaine élection) et de l’évolution des populations respectives. La dernière révision de cette répartition a été effectuée par le Conseil européen, le 29 juin 2018. Ce système conduit à une surreprésentation des petits pays et, dans une mesure moindre, des pays de taille moyenne. Ainsi un électeur maltais ou luxembourgeois, a-t-il au moins dix fois plus de poids qu’un électeur allemand.
L’égalité des suffrages entre citoyens de l’UE n’est donc pas respectée, alors qu’elle figure dans la Déclaration universelle des droits humains (art. 10 al. 3). Comme l’a souligné la Cour constitutionnelle allemande (Karlsruhe, 30 juin 2009), l’article 14 TUE contredit l’article 9 TUE et introduit, de surcroît, une discrimination entre les citoyens sur la base de la nationalité, phénomène prohibé depuis le Traité de Rome et combattu avec constance par la Cour de justice de l’UE. Est-il normal de conférer moins de pouvoir à un électeur au seul motif qu’il appartient à un grand État membre ?
Les Pères de l’Europe avaient prévu, dès le Traité CECA (art. 21 al. 3), puis le Traité CEE, que l’Assemblée parlementaire « élaborerait des projets en vue de permettre l’élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres » (art. 138 al. 3 CEE). Cependant, en adoptant, en 1976, l’Acte permettant la première élection au suffrage universel du PE (1979), les gouvernements ne s’étaient pas accordés sur cette procédure et ils n’ont pas progressé depuis lors.
Le Traité d’Amsterdam (1997) offrit une alternative : « une procédure fondée sur des principes communs » (art. 5 al. 3) ; ceux-ci ont été coulés dans une décision du Conseil en 2002 ; parmi eux : le mode de scrutin proportionnel (avec scrutin de liste préférentiel facultatif) et la faculté de constituer des circonscriptions territoriales, pour autant qu’elles ne portent pas atteinte au caractère proportionnel du scrutin. Pour le reste, chaque État organise donc chez soi les élections européennes comme il l’entend, ce qui conduit, de nos jours encore, à une incroyable diversité de situations.
Ainsi, à part l’Irlande et Malte qui appliquent le scrutin à vote unique transférable (l’électeur ne peut choisir sur une liste et les partis politiques n’ont donc pas le pouvoir d’en élaborer), tous les États membres mettent en compétition des listes arrêtées par les différents partis. Dans la plupart des cas, les électeurs pourront voter par préférence pour tel ou tel candidat, pesant ainsi davantage sur la sélection des élus (listes ouvertes) ; cependant, les listes seront fermées (pas de vote préférentiel possible) en France, en Allemagne, en Espagne, en Hongrie, en Roumanie et au Portugal (EUROPE 12098), conférant plus de poids aux instances nationales des partis qui, sur la base d’une estimation des sièges gagnables, décident déjà ‘qui ira à Strasbourg’. Originalité luxembourgeoise : le ‘panachage’ (vote pour plusieurs candidats de listes concurrentes) y sera autorisé.
Quant à la possibilité de diviser le collège électoral en circonscriptions, elle sera utilisée seulement par la Belgique, l’Irlande, l’Italie et la Pologne.
Voilà pour les principes communs à respecter. Pour le reste, vive les différences supplémentaires !
Les citoyens européens ne sont pas égaux quant à la liberté de se rendre aux urnes. Dans 5 États membres seulement (Belgique, Bulgarie, Luxembourg, Grèce et Chypre), le vote est obligatoire. Cette situation pèse évidemment sur l’appréciation globale de la participation aux élections européennes, l’un des problèmes les plus aigus de l’Union.
À partir de quel âge aura-t-on le droit de voter ? 18 ans partout, sauf en Autriche – pays d’avant-garde en l’occurrence - où l’on pourra s’y mettre dès 16 ans.
À partir de quel âge pourra-t-on être candidat ? Place aux jeunes ? Oui et non : accrochez-vous ! 18 ans dans 14 États membres (dont la France et l’Allemagne) ; 21 dans 10 autres (dont la Belgique et la Pologne) ; 23 dans la singulière Roumanie ; et en queue de peloton, l’Italie et la Grèce, avec un âge minimum de 25 ans. Une Française pourra donc se présenter devant le corps électoral dès ses 18 ans, tandis que sa copine italienne devra patienter 7 années de plus, soit une durée supérieure à celle du mandat. Un Chypriote sera autorisé à se lancer à 21 ans, mais son ami grec, sûrement féru de politique, ne le sera qu’étant de 4 ans plus âgé. Étrange Union, tout de même, qui consacre plus d’efforts à harmoniser les pratiques de la pêche récréative du bar qu’à mettre sur un pied d’égalité ses propres jeunes désirant devenir députés européens !
Quel pourcentage minimal de voix un parti devra-t-il obtenir pour avoir des députés ? Suite à la décision de sa Cour constitutionnelle de 2014, l’Allemagne a dû renoncer à tout seuil électoral pour le scrutin européen ; sauf changement dans les trois mois, possible, mais non obligatoire, sur la base de la Décision du Conseil réformant a minima la loi électorale de l’UE (EUROPE 12037), on peut encore, à ce jour, s’attendre à un taux zéro. Celui-ci sera aussi d’application dans 11 autres États membres, ne spoliant pas d’une éventuelle représentation, les électeurs de nouvelles listes. À l’opposé, 10 pays pratiqueront encore un seuil de 5 %, renforçant ainsi de fait les partis prépondérants. Entre ces extrêmes, l’Italie, l’Autriche et la Suède placeront la barre à 4 %, la Grèce à 3 % et Chypre à… 1,8 %. Si l’Union était un orchestre, on douterait que les violons se soient accordés.
Les nationaux résidant à l’étranger pourront-ils participer au vote dans leur propre pays ? Dans la plupart des cas, oui, par correspondance et/ou à l’ambassade (voire électroniquement), mais si vous êtes bulgare, grec ou italien, vous ne pourrez le faire qu’à partir d’un pays de l’UE. En revanche, êtes-vous tchèque, slovaque, irlandais ou maltais ? Pas de chance, ce sera totalement interdit. Il restera alors, si tout se passe bien, la ressource offerte par la citoyenneté européenne (art. 20 al. 2b TFUE) : voter au pays de résidence, ayant respecté les règles en vigueur dans celui-ci (directive 93/109/CE du Conseil).
Un aliène débarquant sur le Continent, à qui l’on brosserait ce tableau - d’un bariolé plutôt kitsch - aurait sans doute l’exclamation suivante : « Qu’est-ce que ce capharnaüm ? Voici 40 ans que vous élisez des députés dans votre grand Parlement, 25 ans que la citoyenneté européenne est inscrite dans votre droit, et vous n’avez même pas été fichus de mettre un peu d’ordre et d’équité dans vos pratiques démocratiques pour un enjeu de cette importance ! »
De tout ceci, l’on aurait tort d’inférer que participer aux prochaines élections européennes serait dénué de sens. Au contraire, en dépit de ce fouillis d’inégalités, il existe d’excellentes raisons d’aller voter en mai. J’aurai l’occasion d’y revenir.
Renaud Denuit