Le principe ne bis in idem - selon lequel personne ne peut être poursuivi ou condamné pénalement deux fois pour la même infraction (affaire C-617/10) - peut être limité dans l'objectif de protéger les intérêts financiers de l'Union et la stabilité des marchés financiers, si une telle limitation n'excède pas ce qui est strictement nécessaire, a estimé la Cour mardi 20 mars dans plusieurs affaires jointes (C-524/15, C-537/16, C-596/16, C-597/16).
La Cour était consultée sur les affaires suivantes : (1) l'administration fiscale italienne a infligé à M. Luca Menci une sanction administrative pour avoir omis de verser la TVA. Pour les mêmes faits, M. Menci a ensuite été poursuivi pénalement devant le tribunal de Bergame (C-524/15) ; (2) en 2007, la commission nationale italienne des sociétés et de la bourse (Consob) a infligé une sanction administrative à M. Stefano Ricucci pour manipulations de marché. Dans le cadre de son recours en cassation, M. Ricucci a fait valoir qu’il avait déjà été condamné définitivement en 2008, pour les mêmes faits, à une sanction pénale éteinte par amnistie (C-537/16) ; (3) en 2012, la Consob a infligé des sanctions administratives à MM. Di Puma et Zecca pour des opérations d'initiés. Devant la Cour de cassation, ils ont fait valoir que, dans la procédure pénale entamée pour les mêmes faits, parallèlement à la procédure administrative, le juge pénal avait constaté que les opérations d'initiés n'étaient pas établies (C-596/16 et C-597/16).
Saisie par le tribunal de Bergame et la Cour de cassation italienne, la Cour estime que, en l'espèce, un cumul entre des poursuites/sanctions pénales et des poursuites/sanctions administratives pourrait exister à la charge de la même personne pour les mêmes faits et, partant, limiterait le principe ne bis in idem.
D'après la Cour, de telles limitations doivent être justifiées et toute règlementation nationale autorisant un cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale doit : - viser un objectif d’intérêt général ; - prévoir quels actes et omissions sont susceptibles de faire l’objet d’un tel cumul ; - limiter au maximum la charge supplémentaire ; - assurer que la sévérité des sanctions imposées est limitée au strict nécessaire par rapport à la gravité des faits.
Il appartient au juge italien de vérifier si ces exigences sont remplies en l’espèce.
Dans l'affaire Menci, le juge européen relève que l'objectif de garantir la perception de l'intégralité de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est de nature à justifier un cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale. La règlementation italienne permet par ailleurs d'assurer que le cumul n'excède pas ce qui est strictement nécessaire.
Dans l'affaire Ricucci, la Cour constate que l'objectif de sauvegarder l'intégrité des marchés financiers et la confiance du public dans les instruments financiers justifie un cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale. En revanche, la loi italienne sanctionnant les manipulations de marché ne semble pas respecter le principe de proportionnalité, dans la mesure où elle autorise une procédure administrative de nature pénale pour des faits qui ont déjà fait l'objet d'une condamnation pénale.
Dans les affaires Di Puma et Zecca, la Cour relève que, selon le droit procédural italien, 'l'autorité de la chose jugée' (res judicata) du jugement pénal définitif de relaxe interdit la poursuite de la procédure administrative au titre des mêmes faits.
Selon le juge européen, compte tenu du principe de 'l'autorité de la chose jugée', la règlementation italienne n'enfreint pas la directive 'MiFID' sur les marchés financiers, qui impose pourtant l'obligation de prévoir des sanctions administratives effectives, proportionnées et dissuasives. La poursuite d'une procédure de sanction administrative dépasserait manifestement ce qui est nécessaire, estime-t-il. (Mathieu Bion)