À deux ans du terme de son mandat, la Commission européenne présidée par Jean-Claude Juncker a mis sur la table, mercredi 6 décembre, une série de propositions visant à faire de l'Union économique et monétaire (UEM) un espace mieux armé pour répondre aux crises financières et budgétaires futures, ouvert à ceux qui souhaitent le rejoindre et fondé sur un mécanisme décisionnel capable de rendre des comptes.
« C'est la proposition majeure de cette Commission », a admis le commissaire à l'Euro, Valdis Dombrovskis, qui a piloté les travaux internes à l'institution européenne. « L'avenir de l'Europe, c'est l'euro, et l'avenir de l'euro, c’est l'Europe », a considéré son homologue aux Affaires économiques et financières, Pierre Moscovici, reprenant à son compte la célèbre citation d'un illustre prédécesseur, Jacques Delors, selon laquelle « l'euro protège, mais ne dynamise pas ».
Tous considèrent que la situation économique, marquée par une croissance retrouvée, est propice pour faire de telles propositions. Sur le plan politique, l'absence de gouvernement allemand depuis fin septembre n'a pas ralenti le rythme des travaux de la Commission, stimulée par le discours de la Sorbonne du président Macron sur l'avenir de l'UE (EUROPE 11870). Et la perspective d'un retour aux affaires des sociaux-démocrates à Berlin pourrait même laisser espérer qu'une entente franco-allemande sur une intégration accrue de la zone euro sera plus facile à obtenir d'ici aux élections européennes du printemps 2019.
Les propositions sur la table, qui concrétisent le discours de M. Juncker sur l'état de l'UE (EUROPE 11861) et des pistes de réflexion de la Commission émises fin mai sur l'avenir de la zone euro (EUROPE 11799) seront débattues lors du sommet de la zone euro en format élargi, vendredi 15 décembre. Des décisions sont espérées lors d'un sommet ultérieur en juin, conformément à l'Agenda de travail des leaders européens concocté par le président du Conseil européen, Donald Tusk (EUROPE 11888). Ces propositions sont étroitement liées à d'autres, programmées pour mai 2018, sur le Cadre financier pluriannuel post-2020.
Faire du MES un instrument communautaire. Figure au cœur du paquet présenté mercredi un projet de règlement (requérant l'unanimité des États membres) visant à transformer le Mécanisme européen de stabilité (MES) en Fonds monétaire européen (FME) d'ici à mi-2019.
Au-delà du changement de nom, il s’agit d’inscrire le fonds de sauvetage permanent de la zone euro dans le cadre juridique communautaire, le MES étant à ce jour une organisation intergouvernementale sise à Luxembourg depuis l'automne 2012 (EUROPE 10705).
Dans une optique de renforcement de la légitimité démocratique des mesures de gestion de crise financière en zone euro, la Commission propose que le FME fasse l'objet d’un contrôle par le Conseil de l’UE, mais également par le Parlement européen. « En le transformant en organe communautaire, nous le rendons plus responsable devant le Parlement européen, sans affaiblir les parlements nationaux », a déclaré Pierre Moscovici.
Des décisions urgentes portant un soutien financier du FME pourraient être prises plus rapidement en renforçant la possibilité de recourir à la super majorité qualifiée existante (85% des votes au sein du Conseil des gouverneurs).
À noter que la Commission ne retient pas la position de Wolfgang Schäuble, l’ex-ministre allemand des Finances, qui souhaitait la mise en place d’un instrument de restructuration automatique des dettes souveraines à partir du moment où un État solliciterait un plan de sauvetage financier (EUROPE 11880). Pour la France, il s'agit d’une « ligne rouge » à ne pas franchir.
Instrument budgétaire de stabilisation. Afin de maintenir le niveau d'investissement dans l'UE en cas de choc macro-économique asymétrique touchant uniquement quelques pays, un instrument budgétaire européen de stabilisation ('European investment protection scheme') pourrait voir le jour après 2020.
À ce stade, la Commission suggère un modèle d'aide budgétaire soumis au respect de critères conditionnels stricts (ex: respect préalable du cadre de surveillance budgétaire et macro-économique de l'UE) et ne devant pas aboutir à des transferts budgétaires permanents, une ligne rouge traditionnelle pour l'Allemagne. Elle ne s'avance pas sur la dotation de cet instrument qui, selon Günther Oettinger, dépendra de l'ampleur du volet 'recettes' du budget de l'UE post-2020.
La Commission privilégie un instrument stimulant l'investissement, au détriment d'autres outils envisagés tels qu'un fonds de réserve pour les temps difficiles ('rainy day fund'). Malgré le succès du plan 'Juncker', « nous continuons à souffrir d'un déficit d'investissement », a justifié M. Moscovici, rappelant que l'UE n'avait pas encore retrouvé son niveau d'avant-crise dans ce domaine.
Vers un instrument de soutien à l’adoption de l’euro. La Commission souhaite, par ailleurs, mettre en place après 2020 un instrument de soutien aux États membres désireux d’intégrer la zone euro.
Günther Oettinger a fait état d'un intérêt de la Croatie et de la Bulgarie. À part le Royaume-Uni et le Danemark, les sept autres pays hors zone euro ont vocation à adopter la monnaie unique.
La Commission européenne propose ainsi de fournir à un État qui en ferait la demande un soutien technique dans la gestion de ses finances publiques et pour mener des réformes nécessaires dans plusieurs pans d’activité économique.
Avant 2020, ce soutien sera financé au moyen du programme de soutien aux réformes structurelles dont la dotation serait doublée pour la porter à 300 millions d'euros d'ici à 2020.
Un ministre européen des Finances. L'institution européenne est convaincue qu'à traité constant, une fonction de ministre européen des Finances, qui combinerait celles de vice-président de la Commission et de président de l'Eurogroupe, pourrait voir le jour à temps pour la mise en place de la prochaine Commission.
Le mandat de deux ans et demi du président élu de l'Eurogroupe, Mário Centeno, devrait donc être révisé (EUROPE 11918).
Créer une telle fonction sur le modèle de ce qui existe déjà dans le domaine des affaires étrangères donnerait plus de visibilité et légitimité à l'action européenne en matière de gouvernance économique et de surveillance budgétaire, estime la Commission. Ce futur ministre européen devrait en effet rendre plus de comptes au Parlement européen, l'enceinte légitime au niveau européen pour exercer le contrôle démocratique.
Intégrer le Pacte budgétaire dans le droit de l’UE. La Commission propose, en outre, une directive en vue d’intégrer mi-2019 l’ensemble des règles du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l'UEM (TSCG) dans le droit de l’UE, en particulier le Titre III concernant le ‘Pacte budgétaire’. Cette intégration est prévue par le TSCG lui-même.
Concrètement, l’introduction du 'Pacte budgétaire' dans l’ordre juridique de l’UE, qui impose aux États membres de respecter un équilibre budgétaire (‘règle d’or’), permet de faire voter ces règles par le biais de la procédure législative ordinaire, alors que le TSCG est aujourd’hui un traité de droit international classique.
Pierre Moscovici a tenu à préciser que la flexibilité autorisée aujourd’hui en vertu du Pacte de stabilité et de croissance sera toujours d’application après l’entrée en vigueur de cette directive.
‘Filet de sécurité’ pour l’Union bancaire. La Commission propose la mise en place d'ici à mi-2019 d’un ‘filet de sécurité’ ('backstop') par l’intermédiaire du futur Fonds monétaire européen (FME), sous la forme d’une ligne de crédit ou de garanties directement à la disposition du Fonds de résolution unique.
Le FME agissant en tant que prêteur en dernier ressort, ce dispositif ne serait activé que si les ressources du fonds de résolution, le bras financier de l'union bancaire en zone euro, se révèlent insuffisantes pour financer la résolution de la banque concernée. Il serait, par ailleurs, neutre sur le plan budgétaire, puisque toute contribution du FME au fonds de résolution serait récupérée ex-post auprès de l'industrie bancaire.
Le montant disponible pour ce dispositif devrait être plafonné à 60 milliards d'euros, selon le texte. La Commission propose néanmoins que le Conseil des gouverneurs du FME puisse augmenter le plafond pour répondre aux besoins de financement imprévus découlant des opérations de résolution.
Le principe d’un filet de sécurité pour l'union bancaire avait été approuvé en 2013, lors de la concrétisation du volet 'résolution' de l'union bancaire. L’Allemagne avait alors fait une déclaration refusant que le MES tienne un tel rôle. Selon la Commission, il s’agit au contraire de la solution la plus pragmatique et efficiente dans la mesure où le MES pourra s’appuyer sur son expérience et son expertise attestée en matière d’emprunt sur les marchés, même dans un contexte difficile.
Finalisation de l’union bancaire. Dans sa feuille de route, la Commission appelle à l’adoption, en 2018, de plusieurs textes actuellement discutés par le législateur européen : - le paquet relatif à la réduction des risques bancaires présenté en novembre 2016 (EUROPE 11916) ; - la proposition de directive sur l’insolvabilité et la restructuration ; - le système européen de garantie des dépôts bancaires (EDIS).
« Plus nous parviendrons à faire partager les risques privés, moins nous devrons partager les risques en termes budgétaires au sein de l'Union économique et monétaire », a estimé M. Dombrovskis.
L'institution européenne a, par ailleurs, annoncé qu’elle entendait légiférer en 2018 sur la création de titres européens adossés à des obligations souveraines pour la zone euro, à titre de suivi des travaux du Comité européen du risque systémique.
Parachèvement de l’UMC. Enfin, la Commission fixe l'objectif, qu’à la mi-2019, toutes les initiatives législatives en cours liées à l’Union des marchés de capitaux (UMC) soient adoptées.
Sont concernées la révision des compétences et de la gouvernance des trois autorités européennes de supervision financière (ESMA, EBA, EIOPA), la révision du règlement ‘EMIR’ sur les infrastructures de marché européennes ainsi que la proposition de produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle.
À l’horizon 2025, la Commission envisage par ailleurs de progresser sur l’émission d’un actif européen sans risque ('euro area safe assets') ainsi que de procéder à une modification du traitement règlementaire des expositions souveraines, tout en poursuivant la mise en œuvre des initiatives liées à l’UMC. (Mathieu Bion, Lucas Tripoteau, Marion Fontana)