Bruxelles, 03/10/2013 (Agence Europe) - Bien que le projet d'une assurance chômage au niveau de la zone euro n'ait finalement pas été intégré dans la communication de la Commission européenne sur la dimension sociale de l'Union économique et monétaire (EUROPE 10934), les prémices théoriques d'un tel système y ont été brièvement abordées. Résolument keynésienne sur ce point, la Commission s'est directement inspirée du système d'assurance chômage américain, qui a été créé quelques années après le krach boursier de 1929, pour illustrer sa vision d'une future zone euro dotée de son propre budget. Une vision qui reste encore peu « réaliste », a expliqué le président de la Commission, José Manuel Durão Barroso, car des changements substantiels au Traité seraient nécessaires.
Tout comme en Europe, la couverture américaine d'assurance-chômage est gérée par les autorités de chaque État. Mais, depuis 1935, un programme fédéral a été mis en place pour les soutenir à travers la collecte de taxes locales et fédérales. D'une part, les entités fédérées ont la possibilité d'effectuer des emprunts en cas de nécessité. D'autre part, en cas de récession sévère, le Congrès américain peut mettre en place des programmes temporaires de prolongation des prestations, comme ce fut le cas en 2002 et en 2008. Cela permet à des personnes sans emploi de continuer à toucher des allocations de chômage même au-delà de la période légale, qui correspond en moyenne à 26 semaines au États-Unis. Dans ces circonstances, le budget fédéral finance ces mesures temporaires à hauteur de 50%. Une telle construction à deux niveaux permet aux États-Unis de disposer d'un instrument fédéral flexible de stabilisation automatique en cas de crise.
La Commission s'est directement inspirée de ce système, en y faisant référence dans sa communication sur la dimension sociale de l'UEM. Mais l'assurance chômage n'y figure finalement que comme une illustration des possibilités que pourrait offrir une capacité budgétaire propre de la zone euro. « Un budget central doterait l'UEM d'un outil de stabilisation pour soutenir l'ajustement aux chocs asymétriques, pour accroître l'intégration économique et la convergence », écrit la Commission. Ensuite, deux options sont proposées: soit un outil de stabilisation qui s'inspire des systèmes de sécurité sociale 'classique' ou 'européen', soit un outil à l'image de la capacité d'assistance du gouvernement fédéral américain. Dans le premier cas, cet outil serait financé par des « contributions nettes qui seraient négatives dans les bons moments et positives dans les mauvais moments ». Dans un tel schéma, « les contributions nettes par les pays seraient déterminées en fonction de leur écart de production (par rapport à la moyenne) », avec ce souci de garder « un équilibre financier à moyen terme pour chaque pays ».
La seconde option propose une plus large flexibilité. Les contributions financières des États ne seraient pas permanentes, car l'outil de stabilisation reposerait sur « une affectation des paiements du fonds dans un but précis, avec des effets anticycliques ». Un tel soutien ponctuel de l'UEM à un ou plusieurs États pourrait se faire en matière d'assurance chômage, mais pas seulement. Quel en serait le coût ? La Commission ne s'avance guère sur des estimations. La raison en est simple: en prenant l'exemple d'une assurance-chômage complémentaire au niveau de la zone euro, tout dépendrait du montant des contributions nettes et des objectifs fixés (qui en bénéficie, pour combien de temps et dans quelle circonstance ?).
La Commission n'a donc au final pas voulu s'aventurer sur un terrain qui est politiquement et juridiquement hasardeux. Comme l'a remarqué M. Barroso, quelques heures après la présentation de la communication sur la dimension sociale de l'UEM par le commissaire Laszlo Andor (Emploi et Affaires sociales), « aujourd'hui, il n'y pas de base légale pour venir avec des propositions » sur des « mécanismes dans le cadre d'une union budgétaire, notamment pour lutter contre les chocs asymétriques à travers des systèmes d'assurance chômage ». Cela « impliquerait des transferts de ressources pour un mécanisme d'harmonisation », ce « qui n'est pas permis par les traités », surtout par l'article 149 du TFUE. La clause de flexibilité offerte par l'article 352 ne peut pas non plus être appliquée, car « la mise en place de systèmes de stabilisation macroéconomique dépasserait le cadre général des traités actuels et donc équivaudrait à modifier les traités sans suivre les procédures requises », précise la communication.
Même si une telle proposition était mise sur la table, selon M. Barroso, « la probabilité que cela soit approuvé serait bien sûr nulle, (car) la majorité des gouvernements en Europe s'opposerait immédiatement à cela, soyons honnête ». « Personnellement, je serais favorable à faire beaucoup plus là-dessus (…), mais aucun de mes prédécesseurs, même Jacques Delors qui a créé l'agenda social, n'est allé à l'encontre des traités », a-t-il dit, lors d'une rencontre avec quelques journalistes. (JK avec MB)