Confusion des rôles. Les événements dramatiques de Libye et d'ailleurs indiquent que le rôle de Catherine Ashton dans la panoplie institutionnelle de l'UE n'implique pas seulement un problème juridique, mais aussi, et surtout, un problème politique. Les transformations introduites par le Traité de Lisbonne ont amélioré dans l'ensemble le fonctionnement démocratique de l'UE, mais avec cette exception: le cumul des fonctions de ce personnage étrange, qui est en même temps vice-président de la Commission européenne, Haut Représentant de l'UE pour les Affaires étrangères et pour la Politique de sécurité, chef du service européen pour l'action extérieure et président du Conseil « Affaires étrangères», est ingérable et incompréhensible. Mme Ashton, qui regroupe ces tâches disparates, n'en est pas personnellement responsable ; l'échec résulte du chevauchement confus de ses fonctions. Le système ne fonctionne pas parce qu'il ne peut pas fonctionner.
L'embarras des moyens d'information pour rendre compte de l'activité de Mme Ashton est d'ailleurs éloquent ; on la définit souvent comme le « ministre européen des Affaires étrangères », ce qu'elle n'est pas ; et c'est sans succès qu'elle s'efforce à chaque occasion de le préciser. Elle ne devrait avoir qu'une tâche au lieu de quatre: organiser les travaux du SEAE (service européen pour l'action extérieure) dans le but de mettre à la disposition des autorités européennes, aux différents niveaux, les éléments permettant de gérer la politique étrangère de l'UE. Le restant est un surplus absurde: assister régulièrement aux réunions de la Commission, dont elle est théoriquement vice-présidente, est pour elle impossible; ses relations avec les commissaires responsables des nombreux domaines liés aux relations extérieures de l'UE (politique commerciale, relations avec les pays associés, financements aux pays tiers, etc.) demeurent confuses. La tentative de codifier ce capharnaüm a d'ailleurs produit l'un des textes les plus tordus de la jurisprudence communautaire.
Une décision qui ne décide rien. Je me réfère à la décision du Conseil du 26 juillet 2010, publiée au Journal officiel n° L 201 du 3 août 2010. Ce texte reconnaît que le mandat de Mme Ashton est de conduire la politique étrangère et de sécurité commune et de veiller à la cohérence de l'action extérieure de l'UE. A-t-elle alors une sorte de droit de regard sur l'activité des commissaires européens qui ont des responsabilités spécifiques ? La réponse est clairement affirmative, car la décision affirme que Mme Ashton, en sa qualité de vice-présidente, doit s'acquitter des responsabilités qui incombent à la Commission dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union. Le SEAE déjà cité, qui dépend directement de Mme Ashton, travaille en collaboration avec les services de la Commission, et il les assiste, afin de veiller à la cohérence entre les différents domaines de l'action extérieure de l'UE, et aussi entre ces domaines et les autres politiques. Le SEAE participe aux travaux et aux procédures préparatoires des actes que la Commission prépare dans ces domaines. Mme Ashton assure la coordination politique de l'action extérieure de l'UE, et la décision énumère les instruments couverts par cette coordination: le Fonds européen de développement, l'instrument de voisinage et de partenariat, l'instrument de stabilité, et ainsi de suite. La mise en œuvre financière des actions retenues relève de la Commission mais sous l'autorité du Haut représentant en sa qualité de vice-président de la Commission.
Relation avec les drames actuels. Il n'y a pas beaucoup de rapports entre la réalité d'aujourd'hui et ce qui est écrit dans cette décision alambiquée. Le problème de donner cohérence à la politique étrangère et de défense de l'UE est en ce moment dramatiquement actuel ; on l'a vu la semaine dernière au moment des décisions internationales à l'égard de la Libye, on le voit au jour le jour au moment d'agir. La véritable réponse résidera dans la concrétisation progressive des possibilités ouvertes par le Traité de Lisbonne, en direction d'une politique commune de défense entre les États membres qui le voudront.
Même pour le commerce… Mais même en laissant de côté les aspects militaires et en se référant aux domaines régis par la décision citée du Conseil, par exemple le commerce ou l'aide au développement, on constate que Mme Ashton n'est pas en mesure de participer régulièrement aux réunions de la Commission dont elle est théoriquement vice-présidente. Les commissaires responsables des secteurs dont elle devrait avoir la supervision, par exemple les négociations commerciales, ne donnent pas l'impression de lui soumettre leurs projets avant de les présenter en Commission, ni de l'informer à l'avance de leurs intentions.
Il est pourtant vrai que des problèmes de cohérence et de collégialité existent. Cette rubrique y reviendra demain. (F.R.)