Est-il possible que les 27 pays de l'UE négocient en quelques mois un nouveau Traité et qu'ils le signent à la fin de l'année ? J'ai exprimé à plusieurs reprises mon scepticisme, compte tenu des divergences évidentes sur son contenu. Certains Etats membres veulent sauvegarder le projet de Traité constitutionnel existant, d'autres affirment qu'il est mort et qu'il faut l'oublier, d'autres encore veulent y ajouter des éléments supplémentaires. Comment parvenir dans ces conditions à l'unanimité indispensable ? Pourtant, l'indication de calendrier contenue dans la «déclaration de Berlin» (année 2009 pour établir les «bases communes rénovées » de la construction européenne) implique nécessairement cette échéance intermédiaire.
Malgré les réticences déjà exprimées dans quelques capitales sur ce calendrier, les opinions sur la démarche à suivre se sont rapprochées. La condition de départ est acquise: renoncer au terme Constitution et alléger les affirmations de principe sur la signification de l'Europe unie, son héritage, ses valeurs. La «déclaration de Berlin» indique la voie: on élimine les termes qui dérangent et l'on aboutit au consensus (ou presque). Les premiers articles du projet actuel de Traité ne sont plus considérés comme intangibles, malgré le soin que la Convention leur avait consacré. Les autres conditions indispensables sont moins aisées à atteindre, parce qu'elles portent sur le contenu même, et une ferme volonté politique de la part de chacun serait nécessaire. Mais il existe un certain nombre d'éléments qui peuvent justifier un prudent optimisme.
1. Nouvelle ratification pour tous. Le premier élément réside dans l'acceptation du principe selon lequel les Etats membres qui ont déjà ratifié le projet actuel (et qui sont largement majoritaires) procéderont tous à une nouvelle ratification. Jusqu'à hier, certains rejetaient cette hypothèse. Ils sont devenus beaucoup plus conciliants, même s'ils évitent de le reconnaître explicitement. C'est une sorte d'approbation tacite.
2. Point de départ accepté. Le deuxième élément est représenté par l'autorité et la force de persuasion de la Présidence allemande du Conseil. La manière dont Angela Merkel a obtenu, dans un entretien direct, l'assouplissement de la position du président polonais Lech Kaczynski est instructive. Il a accepté que le projet de Traité constitutionnel soit considéré comme la base des discussions sur un texte révisé, alors qu'il affirmait auparavant qu'il fallait repartir de zéro (voir notre bulletin n° 9389). M. Kaczynski a indiqué que c'était de sa part un geste à l'égard de la Présidence. Il maintient sa demande de modifier la méthode de calcul de la majorité au sein du Conseil (il rejette la formule de la double majorité, Etats et population) et il a exprimé des réserves sur le calendrier. Mais le point de départ, il l'a accepté. Il a vraisemblablement obtenu des assurances supplémentaires de Mme Merkel à propos de la solidarité européenne dans le domaine énergétique (qui avait déjà été affirmée dans les conclusions du Sommet européen de printemps). Le résultat est là, et l'évolution polonaise entraîne des mouvements analogues en République tchèque et ailleurs. Aucun Etat ne demande de tout recommencer à zéro.
3. Le Royaume-Uni ne sera pas totalement négatif. Le troisième élément concerne la position britannique. Personne ne s'attend à une conversion du Royaume-Uni à l'intégration européenne, mais il est raisonnable de tenir compte des facteurs suivants: a) ce ne sera pas David Cameron qui, au prochain semestre, négociera pour son pays, car la majorité travailliste est de toute manière au pouvoir jusqu'en 2008 ou 2009. La position radicalement eurosceptique de M. Cameron, dont j'ai fait état dans cette rubrique (bulletin n° 9390), est pour le moment surtout à usage interne ; b) le prochain premier ministre probable, Gordon Brown, a, dans un entretien récent à Bruxelles, invité le président de la Commission européenne à ne pas croire à tout ce qu'il lit dans la presse à propos de son euroscepticisme. Il s'est dit prêt à collaborer ; c) le Royaume-Uni soutient a priori certains objectifs concernant le climat, l'aide au tiers monde et l'ouverture au monde extérieur, et il accepte qu'une partie des décisions européennes soient prises à la majorité.
Sans éliminer l'euroscepticisme outre-Manche, ces facteurs peuvent faciliter des compromis.
Il faut aussi considérer qu'un courant politique favorable à l'intégration européenne existe au Royaume-Uni et qu'il a agi efficacement par le passé à plusieurs occasions. Andrew Duff et Richard Corbett en sont les chefs de file particulièrement actifs au sein du Parlement européen.
4. Clarification de la tactique parlementaire. Le quatrième élément est l'évolution tactique au sein du Parlement européen. En principe, la nouvelle résolution que la commission des affaires constitutionnelles est en train de préparer demeure fermement ancrée au principe du «Traité plus», c'est-à-dire la thèse consistant à ajouter des dispositions supplémentaires au projet actuel de Traité constitutionnel. Elmar Brok (qui est le co-rapporteur avec Enrique Baron Crespo) a donné des indications permettant de constater que: a) le Parlement admet maintenant la nécessité d'un nouveau Traité à négocier rapidement, impliquant logiquement la ratification par tous les Etats membres ; b) le Conseil européen de juin devra convoquer immédiatement la CIG (Conférence Intergouvernementale) chargée de la négociation.
Et M. Brok a précisé que cette CIG devra avoir un mandat qui en limite la marge de manœuvre. En particulier, elle ne pourra modifier ni la première partie du projet actuel (qui introduit en particulier la double majorité pour les votes au Conseil) ni la deuxième (Charte des droits fondamentaux). La négociation porterait sur la troisième partie (à alléger et simplifier) et sur les suppléments, qui devraient couvrir des domaines tels que le changement climatique, la sécurité énergétique, la dimension sociale, l'immigration, la gouvernance économique de la zone euro (voir notre bulletin n° 9391). M. Brok a précisé que si certains Etats insistaient pour renégocier l'ensemble, alors le Parlement exigerait une nouvelle Convention. Toute la négociation devrait ainsi recommencer, et en l'absence d'accord la séparation de l'UE en deux cercles deviendrait inévitable, car les Etats membres qui veulent avancer le feront de toute manière.
5. Evolution de la réflexion en France. Le cinquième élément concerne l'évolution de la réflexion en France. N'avait-on pas indiqué dès le départ, dans la plupart des capitales, qu'il revenait à la France de bouger et d'indiquer les amorces d'une solution, du moment qu'elle avait été à l'origine du blocage ? Les pays qui ont ratifié le Traité constitutionnel ont fait le premier pas fondamental en reconnaissant, de façon plus ou moins explicite, que la France et les Pays-Bas ne peuvent pas présenter à leur peuple le même texte qu'ils ont rejeté. Un nouveau projet est nécessaire, et ce sont les pays qui ont déjà ratifié le texte actuel qui devront répéter l'exercice de ratification. C'est, je l'ai déjà souligné, une concession qui n'était pas acquise à l'avance et que l'on masque encore en partie.
La France devait donc s'exprimer sur la démarche à suivre. Le calendrier électoral national retarde toute prise de position officielle ; seul le nouveau président, qui sera connu dans la deuxième semaine de mai, pourra se prononcer. Mais les trois candidats qui ont une chance d'être élus ont anticipé leurs orientations, Nicolas Sarkozy et François Bayrou de manière détaillée, Ségolène Royal en restant plus vague.
Les projets européens de MM. Sarkozy et Bayrou sont tellement ambitieux qu'ils ont anticipé que les 27 Etats membres ne seront pas tous d'accord, et qu'il faudra envisager une Europe à deux vitesses. Mme Royal et M. Bayrou ont en outre annoncé que le Traité à négocier sera soumis à un nouveau référendum national. Aussi bien l'annonce des «deux cercles» que le choix référendaire ont suscité des perplexités. Les exigences et les servitudes de la campagne électorale ont vraisemblablement influencé certaines attitudes, qui pourraient être infléchies lorsque le nouveau président aura été élu. C'est pourquoi je préfère, au lieu de m'en tenir aux discours électoraux, rendre compte du débat qui a réuni le 20 mars à Paris, à l'initiative de la représentation en France de la Commission européenne, Valéry Giscard d'Estaing, Elisabeth Guigou, Philippe Herzog et Pierre Lequiller. Ce dernier était en pratique la voix autorisée de M. Sarkozy et Mme Guigou l'était pour Ségolène Royal.
Il en résulte que le processus en deux étapes est accepté par tous. D'abord, un traité simplifié («épuré», a dit Mme Guigou), introduisant les réformes institutionnelles et indiquant les nouveaux objectifs, serait négocié au sein d'une CIG (qui, selon M. Bayrou, comprendrait aussi des parlementaires européens et nationaux, à côté des représentants des gouvernements). L'exigence de la rapidité est reconnue: le nouveau Traité devrait être signé à la fin de cette année-ci en vue d'être ratifié en 2008 ou au début de 2009. Ratifié comment ? Par la voie parlementaire, ont estimé les quatre orateurs (Elisabeth Guigou a assoupli le choix référendaire de Ségolène Royal en estimant que sur ce point une réponse définitive serait prématurée).
La réforme des institutions serait complétée par des dispositions de principe concernant les domaines environnemental, social, économique et énergétique. Mais, selon Valéry Giscard d'Estaing, le texte du projet actuel devrait rester tel quel ; pour «améliorer sans modifier», il faudrait ajouter des protocoles auxquels participeraient les Etats membres qui le souhaitent, par un système de opt out.
La deuxième étape serait consacrée à la définition des politiques communes. Plusieurs formules ont été suggérées, toutes prévoyant un mécanisme de «coopérations renforcées», permettant la naissance d'une avant-garde ouverte à tous, plutôt que deux cercles dont les participants seraient désignés a priori. Philippe Herzog demeure fidèle au projet d'un nouvel Acte unique, sur le modèle de celui qui a conduit au grand marché sans frontières, suivi le moment venu par une véritable Constitution, à approuver dans tous les Etats membres par des référendums parallèles et conduisant à l'Union politique. Mais cette deuxième phase est prématurée.
On le voit, les orientations françaises ne sont pas trop éloignées des projets envisagés ailleurs. Je tâcherai de commenter demain les perspectives qui en résultent.
(F.R.)