Les informations des media sur les arrêts de la Cour de justice négligent souvent un élément essentiel: l'importance que la Cour attribue aux motivations sociales, sanitaires ou environnementales qui peuvent justifier certaines entorses aux quatre libertés de circulation (marchandises, capitaux, services et personnes) qui sont à la base du grand marché européen unifié. Je ne connais que l'Agence Europe qui tienne dûment compte de l'un et de l'autre aspect: respect des quatre libertés et évaluation des circonstances.
Le cas des paris et loteries. C'est l'arrêt de la Cour à propos d'un cas spécifique de restrictions dans le secteur des jeux d'argent et des paris qui m'inspire cette remarque. La Cour a annulé les amendes pénales infligées en Italie aux représentants de Stanley International Betting (Stanley Bet) qui collectaient dans cet Etat membre les paris sportifs au nom du groupe britannique, sans avoir obtenu l'autorisation de police obligatoire. Le cas d'espèce est mineur, mais cet arrêt est important comme précédent, car la Commission européenne est engagée dans une dizaine de procédures d'infraction contre Allemagne, France, Italie, Suède, Pays-Bas, Autriche, Danemark, Finlande et Hongrie pour des restrictions dans le même secteur, et elle est en train d'examiner dans quels cas passer à l'avis motivé qui précède le recours en Cour de justice.
Les responsables de Stanley Bet et leurs avocats ont logiquement présenté l'arrêt cité comme un pas décisif vers le marché commun des loteries et des paris et comme un «avertissement clair» à tous les Etats membres afin qu'ils mettent fin au protectionnisme. Mais l'arrêt ne se limite pas à la simple annulation d'une amende. La Cour de justice reconnaît que le fait de subordonner à une concession l'activité dans le secteur des jeux de hasard comporte des restrictions au droit d'établissement et à la libre prestation des services, mais elle ajoute que « les conséquences moralement et financièrement préjudiciables pour l'individu et la société qui entourent les jeux et les paris peuvent justifier de telles restrictions». Les restrictions doivent toutefois être proportionnelles à l'objectif poursuivi. Or, les dispositions italiennes ne respectent pas cette condition d'un double point de vue: elles prévoient des sanctions pénales, et elles excluent a priori l'autorisation aux sociétés cotées en bourse (c'est le cas de Stanley Bet), en faisant valoir que les opérateurs doivent être contrôlables, afin de prévenir l'exploitation des jeux à des fins criminelles, et que, dans ce but, les actionnaires doivent être identifiables. Or, en bourse, les actions peuvent changer de mains tous les jours.
La Cour a estimé que cette mesure va au-delà de ce qui est nécessaire et qu'il existe d'autres moyens pour atteindre l'objectif poursuivi. Mais elle n'a pas contesté le principe des restrictions.
Les réactions dans d'autres Etats membres sont instructives. Les organismes français concernés ont estimé que la Cour de justice a conforté la position de la France, car elle a reconnu que les restrictions peuvent être justifiées par des motifs d'ordre moral, religieux ou culturel. En Belgique, le haut fonctionnaire responsable de ce secteur a affirmé que l'arrêt renforce la position de son pays. Le régime de licences est licite pour protéger les consommateurs et éviter la criminalité, dans le cadre d'une politique cohérente et proportionnée: le projet de loi belge « est parfaitement en conformité avec la jurisprudence de la Cour».
La Cour de l'AELE est encore plus explicite. Entre-temps, la Cour de l'Association européenne de libre-échange (AELE), qui veille sur le respect des lois européennes en Suisse, Norvège, Islande et Liechtenstein, s'est prononcée sur un cas analogue: le monopole d'Etat des jeux d'argent en Norvège. Son arrêt justifie ce monopole en faisant valoir qu' « un contrôle effectif des autorités publiques aura tendance à répondre aux inquiétudes légitimes de la lutte contre la dépendance au jeu plus efficacement qu'un opérateur commercial (…) Il est raisonnable de présumer que l'Etat peut plus facilement contrôler et diriger un opérateur détenu par lui que des opérateurs privés» (voir dans notre bulletin n° 9388 le compte-rendu de Chris Dickson, avec une intéressante comparaison entre les deux arrêts et des indications sur l'agence suédoise Svenska Spel).
Les deux Cours vont donc dans le même sens: les restrictions aux règles du marché unique ou aux règles de concurrence doivent être évaluées en prenant en considération leurs objectifs. Si ces derniers sont justifiés, les restrictions sont licites, si elles sont proportionnelles à ces objectifs et non discriminatoires.
La Commission européenne devrait en tenir compte. Je crois que la Commission européenne serait bien inspirée si elle tenait compte de cette tendance de l'autorité judiciaire à prendre en considération les motifs des restrictions, au lieu de considérer la lettre du Traité comme l'unique critère d'évaluation.
(F.R.)