Il n'y a rien d'anormal dans les polémiques qui entourent certaines orientations de la Commission ni dans les critiques à l'encontre de l'un ou de l'autre de ses choix (voir cette rubrique d'hier à propos des initiatives concernant la fin du monopole de la poste pour les lettres jusqu'à 50 grammes et l'ouverture du marché des paris et des loteries). Il ne faut toutefois pas oublier quelques éléments de fait, parfois ignorés ou mal compris:
1. Les électeurs choisissent. Il est abusif d'établir un rapport automatique entre les choix des institutions européennes (la Commission en particulier) sur tel ou tel dossier, et les dispositions du Traité. La Cour de justice a démontré que les exigences environnementales ou sociales et même les traditions peuvent justifier des dérogations aux principes du marché unique. Le traité constitutionnel aurait encore accentué, en la rendant explicite, la prise en considération de ce qu'on appelle «modèle européen de société», notamment dans le domaine si sensible des services d'intérêt économique général (en France, l'opinion publique avait été trompée par des mensonges sur ce point, pendant la campagne référendaire).
En fait, les choix opérationnels dépendent essentiellement des élections aussi bien nationales (qui déterminent les positions des Etats membres au sein du Conseil) qu'européennes (qui déterminent l'attitude du Parlement européen, co-législateur dans presque toutes les matières). Le jour où cette double vérité sera mieux comprise - c'est-à-dire que l'élément européen sera réellement présent dans les campagnes électorales nationales et que les électeurs seront conscients de la signification des élections européennes et qu'ils y participeront davantage -, la démocratie aura accompli en Europe un progrès sensible.
2. Faiblesses et mérites de la Commission. L'initiative revient toujours à la Commission européenne, c'est l'une des bases de la «méthode communautaire». Or, le fonctionnement de la Commission est entravé par des difficultés dont elle n'est pas responsable. Elle compte trop de membres pour agir de façon véritablement collégiale et elle est trop déséquilibrée pour pouvoir voter valablement à la majorité simple (voir cette rubrique dans le bulletin n° 9337). En pratique, chaque Commissaire dispose d'une assez large autonomie dans le domaine dont il a la responsabilité directe, et s'il n'a pas l'envergure et le prestige suffisants, ce sont ses services qui déterminent les choix (ce qui n'est pas nécessairement mauvais dans tous les cas).
Ces prémisses sont tellement peu favorables que le fonctionnement réel de la Commission peut presque être considéré comme miraculeux, car en fait: plusieurs Commissaires ont acquis sur le terrain prestige et autorité ; la plupart des orientations de la Commission sont définies de commun accord (le président évite sagement les votes formels) ; lorsqu'il est indispensable de choisir, le président tranche (il a bloqué récemment au moins deux initiatives controversées).
En définitive, à quelques exceptions près, les documents de la Commission anticipent le point de rencontre des différentes positions idéologiques et des intérêts des Etats membres. Ce n'est pas la situation idéale (plusieurs observateurs ont la nostalgie d'une Commission qui allait au-delà de l'arbitrage préalable entre les positions nationales et de la recherche de compromis, pour lancer des idées innovantes et indiquer les nouvelles frontières de l'Europe), mais la responsabilité en revient davantage à la composition et au déséquilibre de la Commission actuelle, dont elle n'est pas responsable, qu'à ceux qui la composent.
3. Le poids de l'idéologie. Dans certains secteurs, le poids de l'idéologie est particulièrement accentué et les compromis ne sont pas possibles: il faut choisir. C'est le cas pour le degré de libéralisation et d'ouverture à la concurrence des services d'intérêt économique général (SIEG).
Charlie McCreevy joue aujourd'hui le rôle qui était autrefois celui de Frits Bolkestein, y compris d'être la cible privilégiée des mécontents. Je n'ai jamais partagé la diabolisation de M. Bolkestein qui défendait ouvertement ses convictions économiques ultra-libérales. Les principes de base desquels il s'inspirait, partagés par son successeur, sont largement majoritaires au sein du Parlement et du Conseil, et personne ne met en cause les bienfaits de la libre concurrence. Ce qui est reproché à M. Bolkestein hier et à M. McCreevy aujourd'hui, c'est le manque de souplesse et de pragmatisme. L'évolution de la Cour de justice, citée dans cette rubrique d'hier, justifie même juridiquement la contestation de certains choix. En débattre, ce n'est que le prolongement d'une vingtaine d'années de batailles autour des SIEG.
Une longue histoire. Il est peut-être opportun d'en rappeler le point de départ. Dans certains Etats membres, l'histoire des SIEG est liée à l'identité nationale. La démocratie était encore lacunaire (les femmes ne votaient pas) et les partis socialistes n'étaient pas encore nés lorsque certains Etats avaient ressenti l'exigence et le prestige de fournir à tous leurs citoyens, au fur et à mesure des découvertes, les services essentiels: l'eau comme la poste et le téléphone, le chemin de fer comme l'électricité. Le principe du service universel primait sur la vérité des prix et sur les règles de concurrence. Les abus et certaines conséquences négatives ne manquaient pas: inefficacité, corruption, lacunes et retards par rapport au progrès technologique. Défauts habituels de la bureaucratie excessive et du manque de concurrence. Les efforts de ceux qui avaient compris l'importance des enjeux, avec Jacques Delors et Karel van Miert en tête, avaient permis de progresser en Europe dans la direction voulue: concilier le principe du service universel avec un degré suffisant d'efficacité et de concurrence afin que les services soient de bonne qualité et leurs prix compétitifs.
L'exercice était complexe, car les traditions, les mentalités, les régimes juridiques et les situations économiques différeraient profondément d'un Etat membre à l'autre. Progressivement, certains principes fondamentaux ont été acquis et leur consolidation a été insérée dans le projet de traité constitutionnel. La Cour de justice avait acté que les compensations financières de l'Etat visant à assurer le service universel sont licites. Il avait été reconnu que la disponibilité et la qualité des services d'intérêt général sont essentiels pour la qualité de vie des citoyens (« nécessaires pour permettre aux citoyens de jouir pleinement de leurs droits fondamentaux ») et indispensables pour améliorer la compétitivité des entreprises. Dès 1996, il avait été admis que les services en question « constituent un élément de l'identité culturelle » de certains Etats membres. Plus tard, il a été souligné que la réalisation des «objectifs de Lisbonne» dépend largement de la qualité des SIEG. Les débats avaient en même temps mis en relief les risques d'abus que les SIEG comportent. L'absence de concurrence et de contrôles efficaces pouvait les transformer en boulet pour la modernisation et la compétitivité de l'économie. Les péripéties politiques avaient été nombreuses, mais elles avaient été salutaires et en définitive, après l'arrêt Altmark Trans de la Cour de justice (juillet 2003), la Commission européenne avait pu écrire, dans son « Livre blanc » de mai 2004 que « les services économiques de caractère général ne sont pas soumis, dans la mesure nécessaire pour leur permettre de remplir leur mission, à l'application des règles du Traité». Concept repris ensuite, on l'a dit, dans le projet de traité constitutionnel.
Une construction inachevée. La définition d'une doctrine européenne est toutefois loin d'être achevée, les débats en cours en sont la preuve. Des ambiguïtés et des lacunes subsistent et certaines positions demeurent aussi éloignées que possible. Interrogés sur les critiques à sa proposition de libérer le dernier segment de l'activité postale encore soumis à monopole, et sur le risque d'une tempête analogue à celle suscitée par le projet Bolkestein sur les services, M. McCreevy a répondu: «ce serait une indication claire que nos marchés ne sont pas ouverts et que nous avons reculé au lieu d'avancer». Mais sur le même sujet le parlementaire européen Gilles Savary (socialiste français) a invité les Etats membres à « prendre la mesure des risques auxquels ils exposent l'un de leurs services publics les plus anciens, garant de la cohésion nationale et du modèle de société européen ». Sur un plan général, le vice-président du Parlement européen, Pierre Moscovici, avait affirmé que les services d'intérêt général « constituent l'instrument principal de la solidarité en Europe ». Avec sa retenue habituelle, Etienne Davignon a observé: « il y a parfois, de la part de l'Europe, une position un peu idéologique».
Le cas de la poste est d'actualité mais il n'est pas isolé: le projet de libéraliser le trafic ferroviaire de voyageurs non seulement international mais aussi national soulève tout autant de polémiques.
L'affaire des banques est d'une autre nature. Que cela soit clair: dans mon esprit les discussions autour des SIEG n'ont aucun rapport avec les initiatives de Neelie Kroes contre les cartels ou d'autres abus. Le secteur bancaire s'est insurgé contre les déclarations de la Commissaire à la concurrence qui dénonçait des abus dans la gestion des cartes bancaires. Mme Kroes, en se fondant sur une enquête, avait affirmé que de nombreux obstacles à la libre concurrence renchérissent artificiellement le coût des services bancaires pour les entreprises et pour les consommateurs. Dans le secteur des cartes de paiement, la même opération peut coûter trois fois plus dans un Etat membre que dans un autre. Elle a parlé de « bénéfices scandaleux» en indiquant qu'elle n'hésitera pas à engager des actions à l'égard des réseaux bancaires qui imposent des coûts injustifiables.
Contrairement à ce que certains milieux concernés voudraient faire croire, il n'existe dans ce cas aucun élément d'une divergence politique: il s'agit simplement de savoir si les abus existent. Mme Kroes n'a pas encore ouvert de procédures ; pour commencer, elle a exprimé l'espoir que l'enquête effectuée amènera les banques et sociétés financières à réduire les prix de certains services. De toute manière, les procédures éventuelles seront contradictoires, et les banques, si elles sont condamnées, pourront toujours s'adresser à la Cour de justice. Nous sommes dans un cadre normal, aucun projet législatif n'est en jeu, aucun aspect du modèle européen de société, aucune bataille idéologique. Il s'agit de vérifier des chiffres, d'évaluer des tarifs et des comportements. Ne mélangeons pas des cas de nature foncièrement différente. (F.R.)