Bruxelles, 16/01/2004 (Agence Europe) - Les politiques européennes de coopération judiciaire, asile et immigration arrivent à l'heure du bilan: en mai prochain sera atteinte l'échéance de 5 ans fixée par le Traité d'Amsterdam et les conclusions de Tampere pour créer les premières bases de ces politiques, en suivant des objectifs concrets et détaillés. S'il y a eu des avancées certaines, si la coopération concrète se met en marche, le bilan de ces politiques naissantes n'en reste pas moins très mitigé, et alors que l'unanimité est de mise, les Etats membres continuent à avoir bien du mal à faire des concessions ou abandonner ne serait-ce qu'une parcelle de souveraineté. C'est particulièrement vrai pour les domaines de l'asile et l'immigration, où les Etats membres adoptent des normes communes si minimales que les textes restent souvent symboliques.
A cette occasion, la Commission européenne a publié une communication qui est un peu plus que l'habituel exercice semestriel de mise à jour du tableau de bord dressé depuis 2000 pour évaluer les progrès. La Commission européenne veut voir dans les conclusions des deux Conseils européens du deuxième semestre 2003, qui mentionnent ces politiques, le signe « qu'il est clair » que l'engagement des Etats membres pour en respecter les objectifs « figure plus que jamais en tête de l'agenda politique des chefs d'Etat et de gouvernement ». Elle reconnaît toutefois que « certains textes importants risquent de ne pas être prêts pour l'échéance » et exhorte les Etats membres à « redoubler d'efforts ».
La Commission européenne prévoit de présenter en juin une communication « qui évaluera de façon globale et objective les réalisations et les éventuels échecs ». Pour ce faire, elle lancera une consultation en ligne des citoyens et des parties intéressées. Dans ce même document, elle tentera de poser des jalons pour la suite. Elle « proposera ses premières orientations pour la seconde phase de création de l'espace de liberté, de sécurité et de justice - l'agenda Tampere II - en s'appuyant sur le Traité constitutionnel », ou sur son projet, si les Etats membres n'ont pas résolu entre-temps leurs divergences à la Conférence intergouvernementale.
Asile: les Etats membres ont réussi l'an dernier à se mettre d'accord sur les règles de répartition de la charge de l'examen des demandes d'asile (Dublin II), et ils ont adopté des règles a minima sur les conditions d'accueil de ces demandeurs. En revanche, à quatre mois de l'échéance, le Conseil Justice et affaires intérieures continue à buter sur deux textes très importants, sur le statut des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire, et sur les procédures d'examen des demandes d'asile. Le premier est suspendu depuis de nombreux mois, en attendant que l'Allemagne ait réussi à adopter sa politique nationale en la matière, condition sine qua none pour qu'elle donne son accord. Le second est toujours en cours de discussion: les divergences restent importantes, et les associations de défense des réfugiés s'inquiètent du faible niveau de protection des réfugiés. Ce texte sera le principal sujet du Conseil informel JAI de Dublin, le 22 janvier.
Immigration légale. Les Etats membres ont réussi à se mettre d'accord sur un statut des résidents de longue durée après 5 ans de résidence, dont la principale avancée est de prévoir que ce statut n'est pas perdu par celui qui déménagerait d'un Etat membre à l'autre. Le Conseil a aussi adopté un texte très a minima sur le regroupement familial, attaqué devant la Cour de justice par le Parlement européen, qui juge qu'une de ses clauses au moins ne respecte par les conventions internationales (exigence d'un test pour les enfants à partir de douze ans avant qu'ils puissent rejoindre leurs parents en Europe). Les Etats membres peinent à progresser sur l'immigration légale. La Commission européenne parle pudiquement de « progrès lents » pour l'examen de sa proposition d'admission pour exercer un emploi, présentée il y a trois ans et demi. En novembre, le Conseil a constaté les blocages, et a invité la Commission à présenter une nouvelle mouture de sa proposition.
Frontières. La lutte contre l'immigration illégale « reste en tête de l'agenda politique », note la Commission dans sa mise à jour de la feuille de route. Au cours du dernier semestre, les Etats membres ont surtout avancé pour la mise en place des premiers jalons d'une politique européenne de protection des frontières. Ils ont rapidement adopté des premières conclusions favorables à la proposition de la Commission européenne de création d'une agence de gestion des frontières extérieures, dont l'adoption pourrait éventuellement être à l'ordre du jour du Conseil dès le mois de mars. Cette agence chapeautera le centre déjà existant de gestion des frontières terrestres, et les centres en cours de création pour les frontières aériennes (Italie) et maritimes (Espagne et Grèce). Ces centres s'occupent avant tout de coordonner des projets pilotes. L'Agence des frontières ne sera pas, au début au moins, un corps européen de garde-frontières.
Les travaux se poursuivent pour la mise en place du futur système d'information Schengen de deuxième génération. La Commission doit bientôt présenter une proposition de règlement pour une base de données sur les visas (VIS). Le Conseil a accueilli favorablement, lors de sa dernière réunion, les propositions de la Commission d'introduire des données biométriques dans les visas et titres de séjour des ressortissants des pays tiers. La Commission avait promis pour fin 2003 ou début 2004 une proposition pour l'introduction de telles données dans les passeports des citoyens européens.
Immigration illégale et expulsions. Même si l'on attend toujours les propositions de la Commission européenne, la coopération pour les expulsions des personnes en situation irrégulière progresse, pour certains de ses aspects opérationnels. Les Etats membres ont adopté dans les derniers mois une proposition allemande réglant les modalités en cas d'expulsion aérienne transitant par un autre Etat membre. Ils sont arrivés à un accord politique sur une proposition italienne pour l'organisation de vols conjoints. La Commission européenne devait présenter à l'automne dernier deux propositions, l'une pour un instrument financier pour partager le coût des expulsions, l'autre pour établir des normes minimales communes pour les opérations d'expulsion. Le nouveau tableau de bord maintient l'annonce de ces propositions, mais sans date précise.
Il y a eu, par ailleurs, des progrès pour la signature d'accords de réadmission des personnes en situation irrégulière par les pays tiers. Un accord a été signé avec Macao, un autre doit l'être bientôt avec le Sri Lanka. Les discussions sont en cours avec la Russie et l'Ukraine, la Commission espère qu'elles pourront être lancées au début de cette année avec le Pakistan.
Trafic d'êtres humains. Les Etats membres sont arrivés à un accord politique lors du dernier semestre sur l'octroi de titres de séjour aux victimes de trafics d'êtres humains qui collaborent avec la justice. Amnesty International critique ce texte, jugeant que l'UE devrait s'occuper de l'ensemble des victimes.
Coopération judiciaire pénale. L'entrée en vigueur d'une des avancées majeures de la coopération judiciaire pénale, à savoir le mandat d'arrêt européen (remplaçant l'extradition) est handicapée d'une part par le fait que seuls huit Etats membres sur quinze étaient prêts à la date fixée du 1er janvier 2004, et par le fait que la Commission européenne n'a toujours pas présenté de proposition sur les garanties dans les procédures pénales. La Commission annonce en introduction de la feuille de route qu'elle est « sur le point » de présenter cette proposition, vue par beaucoup, au Parlement européen, et à Amnesty international par exemple, comme le pendant indispensable au mandat d'arrêt.
La Commission européenne a présenté une autre proposition de mandat européen, celle-ci pour l'obtention de preuves (documents, objets) dans le cadre de procédures pénales.
Le Conseil est parvenu en novembre à un accord politique inattendu sur la définition et la sanction du trafic de drogues. En revanche, la Commission européenne « regrette qu'aucun progrès n'ait été fait ces derniers mois pour adopter la décision-cadre sur le racisme et la xénophobie ». Les travaux sur ce texte sont suspendus depuis de longs mois, d'une part en raison de l'opposition virulente de l'Italie à ce texte, d'autre part parce que les Etats membres sont très divisés sur la limite entre la liberté d'expression et le racisme condamnable.
Coopération judiciaire civile. Il y a eu un progrès important pour la coopération judiciaire civile, puisque les Quinze ont fini par adopter en novembre le règlement sur la responsabilité parentale, dont on espère qu'il permettra de clarifier la situation pour la garde des enfants de couples binationaux, puisqu'il fixe la règle de détermination du juge responsable. Les Etats membres ont aussi avancé sur la création d'un titre exécutoire pour les créances incontestées. La Commission a soumis en juillet dernier une proposition pour déterminer la loi applicable aux relations non contractuelles (Rome II).