Pour sa défense, l’Europe a besoin d’un marché unique de l’armement
Alors que la Commission européenne prépare une communication et des propositions visant à fluidifier les échanges d’équipements de défense à l’intérieur de l’UE (une consultation des parties prenantes, lancée le 9 janvier, doit s’achever le 6 février prochain), Bertrand de Cordoue, qui a notamment été directeur de la recherche à l’Agence européenne de défense et a travaillé chez Airbus, nous livre, dans cette note d’analyse rédigée pour l’Institut Jacques Delors, un argumentaire en faveur d’un marché unique de l’armement.
« En 2025, les dépenses des États membres de l’UE consacrées au développement, à l’acquisition et à l’entretien de matériels d’armement auront atteint un montant total d’environ 130 milliards d’euros. Les exportations hors UE devraient être de l’ordre de 60 milliards d’euros, conduisant à un chiffre d’affaires total – théoriquement accessible à l’industrie européenne – avoisinant 200 milliards d’euros. Moins de 20% de ces dépenses sont réalisées en coopération. 20% seulement font l’objet d’une mise en concurrence ouverte à tous les fournisseurs de l’UE, remportée dans les trois quarts des cas par un fournisseur domestique. Et on sait que les achats hors UE occupent une part importante du total, supérieure à 50% », rappelle Bertrand, avant de constater : « Mêmes approximatives, ces estimations mettent en évidence le caractère principalement national des politiques d’acquisition des États, la part des achats non domestiques profitant très majoritairement à des entreprises non-UE. Cela signifie que le marché européen de la défense est aujourd’hui largement ouvert aux fournisseurs extérieurs, quand son accès reste cloisonné pour les entreprises européennes ».
Les deux directives de 2009 sur les marchés publics de défense et les transferts intracommunautaires de biens de défense « n’ont atteint leurs objectifs que de manière très partielle, en raison de leur complexité, de leur transposition disparate dans les droits nationaux et de la capacité pour les États de s’en exempter en faisant usage de l’article 346 TFUE (qui protège leurs intérêts essentiels en matière de sécurité) », rappelle aussi l’auteur. Et « les entreprises européennes se trouvent handicapées par rapport à leurs concurrentes américaines, qui ont un accès protégé à un marché domestique dont la taille est plus du double de celui de l’UE ». Les différents leviers dont disposent les États, comme ceux mis en place par l’UE pour améliorer le rendement des investissements de défense, voient aujourd’hui leur efficacité bridée par le coût des transferts intra-européens et les nombreuses barrières administratives, explique-t-il. D’où l’impérieuse nécessité d’enfin créer un véritable marché commun de la défense.
Si Bertrand reconnaît que « cette démarche d’ouverture des marchés de défense se heurte aujourd’hui à une double résistance : celle des États qui rechignent à abandonner une partie de leur liberté dans les choix d’équipement de leurs armées et celle des industriels qui appréhendent les effets de la concurrence », il souligne aussi que « ce sont ces grands acteurs qui profiteraient le plus d’un décloisonnement : les États, qui pourraient davantage mutualiser leurs achats domestiques avec ceux de pays partenaires et clients, et les entreprises qui, sous réserve de compétitivité, auraient accès à de nouvelles parts de marchés. Leur appréhension à jouer le jeu de la concurrence intra-européenne est donc à bien des égards paradoxale ».
Pour atteindre l’objectif d’un marché unique de l’armement, « trois actions sont nécessaires : l’établissement d’une base de données transparente et fiable concernant les échanges intra-UE d’armements, la refonte des directives de 2009 pour fluidifier ces derniers et contraindre États et maîtres d’œuvre à ouvrir leurs appels d’offres, la mise en place de garde-fous pour que cette ouverture profite exclusivement aux entreprises de l’UE ». Et de conclure : « C’est ambitieux, mais c’est urgent ». (Olivier Jehin)
Bertrand de Cordoue. Pour sa défense, l’Europe a besoin d’un marché unique de l’armement. Institut Jacques Delors. L’analyse est accessible sur le site de l’institut : https://aeur.eu/f/ked
La fabrique de la politique européenne de l’Allemagne
Dans cette étude, qui vient d’être publiée à l’IFRI sous l’égide du comité d’études des relations franco-allemandes (Cerfa), Jeanette Süẞ revient sur les difficultés engendrées à Bruxelles et la perte de crédibilité de l’Allemagne, souvent perçue comme un partenaire peu fiable du fait de l’extrême complexité du système de décision allemand. En cause ce que d’aucuns ont qualifié de ‘German vote’, à savoir l’incapacité des partenaires à comprendre comment se positionnait l’Allemagne, en l’absence d’indication ou à la suite de positions contradictoires prises par différents interlocuteurs, le tout n’aboutissant souvent à un résultat ou un revirement qu’à la dernière minute.
« À la différence de la France, en Allemagne, ni le ministère des Affaires étrangères ni celui de l’Économie ne tranchent en cas de conflit interministériel. Il est plutôt d’usage de recourir à une « réserve d’examen » (Prüfvorbehalt), signalant que l’Allemagne n’a pas encore arrêté de position commune et se réserve le droit d’examiner plus avant le dossier, dans l’espoir de parvenir ultérieurement à un accord. C’est cette réticence du ‘German vote’ qui représente le défaut principal du système menant à une situation où, souvent, ‘l’Allemagne n’est nulle part’, comme le résume une ancienne haute diplomate française. Cette situation ne conduit pas seulement à ne pas afficher de position pendant le processus décisionnel au sein des différents groupes de travail, puis aux COREPER et aux Conseils des ministres, l’Allemagne n’a pas non plus la possibilité de faire avancer des idées de façon proactive à travers des ‘non-papers’ en amont ou au moment de la publication d’une nouvelle initiative présentée par la Commission européenne. À force de se voir contrainte à inclure une panoplie d’acteurs dans le processus de coordination de la politique européenne, l’Allemagne n’est souvent pas capable d’exprimer clairement sa position », écrit l’auteur.
L’arrivée au pouvoir de Friedrich Merz a permis, dans une certaine mesure, de renforcer la coordination à Berlin. « Considérant que la stabilité et l’efficacité de l’UE passent par un pilotage accru depuis Berlin, les chrétiens-démocrates voulaient renforcer la coordination des politiques européennes en donnant à la chancellerie fédérale davantage de capacités pour anticiper et orchestrer les grandes orientations politiques. La CDU/CSU cherchait à centraliser la coordination sur certains dossiers clés comme le cadre financier pluriannuel (CFP) au sein de la chancellerie afin de s’attribuer cette prérogative. Mais le SPD, qui devait initialement reprendre le ministère des Affaires étrangères, s’est opposé à cette tentative, craignant d’être marginalisé dans la prise de décision sur les questions européennes. En revanche, les sociaux-démocrates souhaitaient plutôt introduire des délais fixés (‘Stichtagsregelung’) afin d’obtenir une position interministérielle plus tôt dans le processus de coordination. Finalement, aucun des deux partis n’a pleinement imposé sa vision : la chancellerie s’est vu attribuer un rôle légèrement renforcé, grâce à la mise en place d’une veille hebdomadaire sur les dossiers européens (dite ‘EU Monitoring’), mais la coordination formelle reste toujours partagée entre les trois ministères des Affaires étrangères, de l’Économie et des Finances. Détenant à la fois la chancellerie, le ministère des Affaires étrangères ainsi que le ministère de l’Économie, le parti conservateur s’est pourtant approprié un rôle prédominant dans la politique européenne, étant donné qu’il occupe trois instances gouvernementales sur quatre qui sont formellement responsables de la coordination des dossiers européens. Seul le ministère des Finances est géré par les sociaux-démocrates, même s’il s’agit, en tout état de cause, d’un ministère clé. Pour éviter ou résoudre des conflits potentiels entre les ministères en amont dans le processus, ces derniers sont abordés chaque semaine et sous la direction du chef de la chancellerie (Thorsten Frei) dans la réunion des secrétaires d’État (‘Staatssekretärsausschuss’) et, si besoin, au niveau du Conseil des ministres (‘Kabinett’) », explique Jeanette Süß.
Et de décrire un changement institutionnel majeur : « Pour la première fois depuis 1963, le ministère des Affaires étrangères est dirigé par le parti politique qui détient également la chancellerie, en l’occurrence, la CDU. Dans la coordination de la politique européenne, cela a un impact positif, car il existe désormais un alignement plus important entre la chancellerie et le ministère des Affaires étrangères. Néanmoins, les collaborateurs du ministère des Affaires étrangères perçoivent l’implication de la chancellerie dans la gestion des dossiers européens comme ambivalente, étant donné que la chancellerie empiète sur leur compétence sur l’Europe et les Affaires étrangères. Le projet le plus révélateur de cette évolution est sans doute la création d’un conseil de sécurité (Nationale Sicherheitsrat) au sein de la chancellerie. Inspiré du National Security Council américain et de modèles français ou britanniques, cet organe a pour mission de coordonner la politique étrangère, la défense, la cybersécurité et les renseignements, en réunissant la chancellerie, le ministère de la Défense et les services de sécurité. Derrière l’objectif affiché de « rationaliser » la décision stratégique se profile une transformation institutionnelle majeure. Le centre de gravité de la politique de sécurité allemande se déplace durablement vers la chancellerie au détriment du ministère des Affaires étrangères. Ce recentrage marque la volonté de Friedrich Merz d’un pilotage politique plus direct des questions de défense, mais soulève aussi des interrogations sur l’articulation avec les structures européennes existantes, notamment le rôle de l’ambassadeur allemand au sein du Comité politique et de sécurité (COPS). Une trop forte centralisation à Berlin risquerait de brouiller la cohérence de la politique européenne de sécurité et de défense, au moment même où celle-ci cherche à se doter d’un véritable centre de décision ». Autant le pilotage stratégique décrit par l’auteur paraît exact, autant le « véritable centre de décision » de la politique européenne de sécurité et de défense demeure, à ce stade, improbable. Quant au comité politique et de sécurité, il n’est plus que l’ombre de lui-même.
Outre « une remise en cause structurelle de la cadence normative et un retour de certaines décisions au niveau national », qui ont fortement accéléré les efforts de simplification législative de la Commission, sans ralentir réellement la production de nouveaux règlements et directives, « Friedrich Merz cherche à élaborer une vision allemande de la souveraineté européenne, en mettant particulièrement l’accent sur sa politique de sécurité et de défense comme condition de l’autonomie stratégique européenne ». « Friedrich Merz s’est positionné en défenseur de SAFE comme pilier financier du réarmement européen, tout en veillant à ce que les règles restent suffisamment flexibles pour ne pas enfermer l’Allemagne dans un protectionnisme trop rigide. Dans ses interventions, il insiste sur trois impératifs : l’augmentation rapide des capacités, la priorité aux fournisseurs européens et la compatibilité avec les engagements au sein de l’OTAN, ce qui implique de conserver une marge pour certains composants ou systèmes d’origine américaine. Il voit dans SAFE et l’EDIP des instruments de consolidation industrielle, qui doivent permettre à la fois de structurer un marché européen de la défense et de stabiliser l’appareil productif allemand », souligne l’auteur, avant de poursuivre : « Le tournant de la politique de défense intervient à un moment décisif pour la première puissance industrielle européenne qu’est l’Allemagne. À court et moyen termes, le développement des capacités industrielles de défense allemandes est susceptible de modifier en profondeur le paysage économique, en contribuant au maintien du niveau de production et de l’emploi. Si l’Allemagne parvient à concentrer ses efforts sur les technologies de défense d’avenir tout en s’appuyant sur ses atouts industriels existants, ce stimulus pourrait même soutenir une dynamique de croissance à long terme. L’industrie allemande d’armement est également appelée à jouer un rôle clé dans la construction des capacités de dissuasion de l’Ukraine. Ce repositionnement ouvre des perspectives au‑delà du seul cadre de l’OTAN et offre à l’Europe, et à l’Allemagne en particulier, l’occasion de contrer le risque de désindustrialisation en structurant une véritable industrie de défense de masse. Dans un contexte où la menace militaire est redevenue un paramètre central de la géopolitique européenne, l’exécution concrète du réarmement continental apparaît comme la condition pour inscrire l’esprit de la ‘Zeitenwende’, suivie par le ‘Epochenbruch’ de Friedrich Merz dans une réalité industrielle et stratégique durable. Sur les questions de politique étrangère et de sécurité, Lars Klingbeil (SPD), vice-chancelier et ministre des Finances, ainsi que Boris Pistorius (SPD), maintenu à la Défense, convergent largement avec Friedrich Merz en défendant à la fois une Bundeswehr renforcée, un soutien résolu à l’Ukraine et un rôle moteur de l’Allemagne en matière de sécurité et de défense européennes. Parler d’une seule voix paraît donc plus simple pour le gouvernement fédéral dans ce domaine, contrairement à d’autres domaines politiques comme l’économie ou l’écologie, qui montrent à quel point l’exercice du pouvoir européen à Berlin reste indissociable des équilibres de coalition internes ».
« Depuis son arrivée à la chancellerie, Friedrich Merz s’efforce de redéfinir la place de l’Allemagne dans le dispositif européen. Au fil des derniers mois, il a su incarner le rôle de gestionnaire de crise fiable dans un contexte international et géopolitique tendu, que ce soit dans la guerre d’agression de la Russie en Ukraine, dans les négociations avec Donald Trump sur les tarifs douaniers ou bien la paix à Gaza. Le chancelier a multiplié les déplacements à Paris, à Varsovie, puis à Bruxelles, où il a consolidé ses relations avec Ursula von der Leyen et António Costa afin de relancer une dynamique commune autour de la compétitivité industrielle et de la défense européenne. Or, ce volontarisme contraste fortement avec la situation française. Paris, empêtré dans des remaniements successifs, peine à maintenir une image de partenaire fiable, même si Emmanuel Macron garde les affaires étrangères et européennes dans son ‘domaine réservé’. Les avertissements répétés de Bruxelles sur le déficit public, conjugués aux tensions sociales et à la perspective d’une alternance en 2027, ont réduit la crédibilité du gouvernement français sur la scène européenne. Ainsi, Friedrich Merz s’impose par constance plus que par inspiration, là où Paris risque d’apparaître davantage en position d’accompagnement », écrit Jeanette Süß.
Et si « la relation franco-allemande reste le maillon décisif de la politique européenne de Friedrich Merz », l’ambition politique affichée se heurte à l’instabilité politique française, à laquelle s’ajoutent des désaccords dans la politique commerciale et les risques d’échec des deux projets de coopération en matière d’armement les plus emblématiques, le système de combat aérien du futur (SCAF) et le système de chars (MGCS). (OJ)
Jeanette Süß. La fabrique de la politique européenne de l’Allemagne. Institut français des relations internationales. L’étude est accessible sur le site de l’IFRI : https://aeur.eu/f/kee