Si le système économique dominant pouvait parler, il décrirait son activité à peu près ainsi : « Je prends ce dont j’ai besoin (où que ce soit), je produis (dans les conditions qui me conviennent), je vends (le plus possible au plus grand nombre d’acheteurs possibles), maximisant mon profit. Pour entretenir les besoins des consommateurs, j’ai recours à la publicité et je programme l’obsolescence de mes produits. Ce qui est vieux et hors d’usage ira au rebut, ce n’est pas mon problème. Si je pollue, peu m’importe, je peux même payer pour continuer. Quant à la nature, c’est mon territoire de chasse, fait pour être exploité. Laissons aux poètes les émois sur sa beauté et aux pessimistes les inquiétudes sur son avenir. Mon modèle est linéaire, il a fait ses preuves en trois siècles, qu’on me laisse avancer. Et vive la liberté ! »
Dans les années 1960, des économistes encore minoritaires prirent en compte la finitude des ressources terrestres, l’immensité du pillage, du gaspillage et des déchets de toute sorte ainsi que l’impact de l’activité industrielle sur l’atmosphère et le climat. Le Club de Rome sonna l’alerte en 1972 sur les limites à la croissance. Plus radicalement, d’aucuns recherchèrent la possibilité d’un modèle alternatif viable et global. Ainsi naquit le principe d’une économie circulaire : réduire la consommation d’énergie, allonger le cycle de vie des produits, concevoir leur fabrication à partir de critères écologiques en limitant le recours aux matières premières et en bannissant les éléments toxiques ou polluants, intensifier la réparation et la remise à neuf des biens déjà consommés, construire avec des matériaux sains et durables ou rénover radicalement les bâtiments, réduire les déchets et traiter ceux-ci de telle sorte qu’ils puissent revenir dans le circuit de la production. Cette approche avait l’avantage évident d’être bonne pour le climat et pour la biodiversité.
Déjà, en 1966, l’économiste et philosophe Kenneth Boulding avait raisonné en ces termes pour mettre notre ‘vaisseau spatial’ en harmonie avec la biosphère. D’autres (anglo-saxons, puis continentaux) prirent le relai, en renforçant l’argumentation. Créée en 2009, la Fondation Ellen MacArthur se consacra à la promotion internationale de l’économie circulaire.
Pourtant, ce fut seulement au milieu de la dernière décennie que le concept fit son apparition dans les sphères de l’Union européenne. La stratégie ‘UE 2020’, adoptée en 2010, l’ignorait encore, parlant simplement d’une croissance intelligente, inclusive et durable.
Il y avait certes, dans le cadre de la politique européenne de l’environnement, des signes avant-coureurs positifs, quoique partiels : les directives ou règlements sur les emballages et les déchets d’emballages (1994), l’eau potable (1998), la mise en décharge des déchets (1999), l’élimination écologique des véhicules (2000), la qualité de l’air (2003), la responsabilité environnementale (pollueur-payeur) (2004), la protection des eaux souterraines contre la pollution (2006), les transferts illicites de déchets (2006), l’évaluation et la gestion des risques d’inondations (2007) et les normes de qualité de l’eau (2008). La directive-cadre sur les déchets de 2008 fut une étape importante, de même que la directive sur l’écoconception applicable aux appareils consommateurs d’énergie, adoptée en 2009 et modifiée en 2012 pour accroître l’efficacité énergétique. En 2011 fut adopté le règlement sur les produits de la construction et la Commission européenne publia une feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation de l’énergie. L’institution adopta, l’année suivante, une « stratégie bioéconomique », puis une recommandation sur le marché unique des produits verts (2013).
Finalement, en juillet 2014, sous l’impulsion du commissaire européen chargé de l’Environnement, Janez Potoćnik, des ONG spécialisées et de certaines villes pionnières, l’idée fit son entrée dans le lexique de l’UE : la communication de la Commission intitulée ‘Vers une économie circulaire’ (EUROPE 11113/9) contenait un schéma très parlant et un argumentaire enthousiaste et convaincant. Un paquet législatif visait à modifier trois directives sur les déchets. Mais la Commission ‘Juncker’, qui prit ses fonctions en novembre, retira le paquet, tout en promettant un nouveau et meilleur projet. Onze pays, dont la France et l’Allemagne, protestèrent par la voix de leurs ministres de l’Environnement. (EUROPE 11208/5). La déception s’exprima aussi au Parlement et parmi les ONG.
Il fallut attendre près d’un an avant de voir arriver la communication de la Commission ‘Boucler la boucle – Un plan d’action pour l’économie circulaire’ (EUROPE 11444/5). Le paquet du 3 décembre 2015 visait à traiter, mieux que son prédécesseur, la dimension de la production ; il était plus orienté vers le rôle des entreprises et le potentiel de croissance. Il contenait de nombreuses considérations pertinentes et l’annonce d’une contribution du programme européen de recherche ‘Horizon 2020’ pour des projets de démonstration de l’économie circulaire à hauteur de 650 millions d’euros. Cependant, s’agissant des propositions législatives, il reprenait les mêmes que celles de 2014, tout en rabotant leurs objectifs chiffrés, pour le recyclage des déchets municipaux ou d’emballage et pour la réduction de la mise en décharge des déchets. Ce fut une nouvelle déception des ONG environnementales. Tout en regrettant le manque d’étude d’impact, le Conseil de l’UE valida le projet.
Les propositions de directives suivirent leur chemin interinstitutionnel. En mars 2017, les eurodéputés, réunis en session plénière, adoptèrent une position plus ambitieuse. Un accord avec le Conseil fut acquis en décembre (EUROPE 11928/4) de telle sorte que le 30 mai 2018, furent adoptées simultanément la nouvelle directive-cadre sur les déchets ainsi que celle relative aux véhicules hors d’usage et aux déchets électriques et électroniques, celle sur les emballages et celle sur la mise en décharge. Bien qu’il fût bâti sur un corpus législatif ancien, évoqué plus haut, le résultat était progressiste et allait s’avérer le principal acquis de cette législature.
La Commission proposa encore en 2015 une directive réduisant la consommation de sacs plastiques légers, puis, l’année suivante, un paquet complémentaire du précité avec une proposition de directive sur le recyclage des équipements électriques et électroniques. Le Conseil, de son côté, raisonnait en termes de secteurs industriels prioritaires pour l’application de la circularité. Cependant, la pression montait pour que l’UE fît quelque chose afin de réduire la quantité de microplastiques qui polluaient les océans et empoisonnaient la biosphère aquatique.
L’heure des eaux sonna au début de 2018. En janvier, la Commission adopta un paquet sur l’usage des plastiques (EUROPE 11940/11) avec une proposition de directive qui ferait parler d’elle et allait être adoptée le 5 juin 2019. En février, une modification de la directive de 1998 sur l’eau potable fut proposée, donnant une suite à la première initiative citoyenne européenne réussie. En mai, une proposition de règlement vit le jour pour faciliter la réutilisation des eaux urbaines usées et traitées, en vue de l’irrigation agricole.
Durant cette période, la Commission s’était dotée d’un cadre de suivi pour l’économie circulaire dans l’UE, le Conseil avait assimilé le concept, à en juger par les priorités officielles de ses présidences semestrielles successives, et le Comité économique et social européen faisait entendre sa voix pour que le consommateur, loin d’être un simple citoyen des villes recyclant ses déchets domestiques, fût mis au centre de l’économie circulaire en gestation. L’année 2019 se termina par un rapport cinglant de l’Agence européenne de l’Environnement concluant que l’économie circulaire n’en était qu’à ses balbutiements – ce qui, sans doute, amena les ministres à souhaiter que l’UE redoublât d’efforts en donnant la priorité à la construction, aux infrastructures, à l’alimentation, aux textiles et aux transports. Par ailleurs, douchant les espoirs mis dans les directives relatives à l’eau (2000 à 2008), un rapport publié en décembre par la Commission signalait que « moins de la moitié » des masses d’eau de l’UE étaient en bon état.
C’est sur cette toile de fond que la Commission ‘von der Leyen’, à peine entrée en fonction, proposa le Pacte vert européen, qui valorisait résolument l’économie circulaire. (À suivre).
Renaud Denuit