Tenant compte d'une situation marquée par une fort endettement public des États membres au sortir de la pandémie de Covid-19 et de la nécessité d'investir massivement pour réussir les transitions climatique et numérique et réduire la dépendance de l'Union européenne vis-à-vis des hydrocarbures russes, la Commission européenne préconise de simplifier le cadre européen de gouvernance économique en privilégiant la définition de trajectoires crédibles de réduction de la dette publique adaptées aux spécificités nationales (EUROPE 13059/2).
« Nous ambitionnons un système de règles budgétaires plus simple, avec une plus grande appropriation par les pays et une plus grande latitude pour la réduction de la dette - mais combiné à une application plus forte », a déclaré le vice-président exécutif de l'institution de l'UE, Valdis Dombrovskis, mercredi 9 novembre.
Si les orientations de la Commission étaient adoptées à l'issue de propositions législatives espérées pour le premier trimestre 2023, les États membres seraient tenus de présenter des plans macrobudgétaires adaptés à la situation macroéconomique. Ces plans couvriraient une période de quatre ans au cours de laquelle leurs finances publiques devraient se conformer à une trajectoire de réduction graduelle - mais continue - de la dette publique excessive ou, pour les pays faiblement endettés, maintenir une politique budgétaire prudente.
Un État membre pourrait demander à bénéficier d'une trajectoire assouplie en portant à sept ans maximum la durée de son plan macrobudgétaire. En échange, il devra s'engager à mettre en place davantage de réformes et d'investissements.
« La question n'est donc pas de savoir s'il faut mettre la dette sur la voie de la réduction à 60% du PIB. Il s'agit plutôt de savoir comment chaque pays y parviendra, et surtout, à quelle vitesse », a souligné M. Dombrovskis.
Ces plans devront faire l'objet d'un accord avec la Commission et être approuvés par le Conseil de l'UE, à l'image des plans de relance nationaux dans le cadre de Next Generation EU. Ils pourraient signifier la fin de la présentation annuelle par les États membres de leurs plans annuels de stabilité et de réforme, en avril, mais pas de leurs projets de budget nationaux pour l'année N+1 au plus tard mi-octobre de l'année N.
La Commission ne remet ainsi pas en cause les cibles du traité de Maastricht fixant respectivement à 60% et à 3% les limites maximales pour la dette et le déficit publics, cibles qui pourront toujours entraîner des procédures pour déficit excessif en cas d'infraction par un État membre. En revanche, sera abandonnée la règle prévoyant une réduction annuelle à hauteur de 1/20e de la dette publique excessive (au-delà de 60% du PIB), introduite dans la dernière réforme du 'Pacte de stabilité et de croissance', mais jamais appliquée parce qu'elle aboutirait à une consolidation budgétaire excessive.
Une manière pour la Commission de « tirer les leçons » d'un cadre juridique inadapté, a reconnu M. Dombrovskis, refusant toutefois de s'excuser au nom de l'institution de l'UE pour les ravages causés pendant les années où l'austérité était prônée pour assainir les finances publiques.
Différenciation. Une distinction serait opérée en fonction du niveau de dette publique d'un pays. Concernant les pays présentant un endettement public modéré ou important, la Commission proposerait une trajectoire d'ajustement pluriannuelle de référence en termes de dépenses primaires nettes ('net public expenditure') couvrant quatre années. Les États membres dont la dette publique constitue un risque substantiel ('substantial public debt challenge') devront accomplir leur ajustement budgétaire sur la durée de vie de leur plan. Pour leur part, les pays dont la dette publique présente un risque modéré ('moderate public debt challenge') devront mener à bien leur ajustement au plus tard trois ans après la durée de leur plan.
« Les pays ayant une dette publique élevée devraient encore réduire leur endettement plus vite que ceux dont les problèmes sont moins aigus », a relevé M. Dombrovskis.
À noter qu'en cas de retournement imprévu de la conjoncture macroéconomique, la Commission suggère d'introduire une clause dérogatoire générale spécifique à un État membre. Celle-ci s'ajouterait à la clause dérogatoire générale du Pacte, activée au déclenchement de la pandémie au printemps 2020 et active jusqu'à fin 2023. L'activation d'une telle clause permettrait à un pays confronté à des circonstances exceptionnelles hors de son contrôle de dévier de la trajectoire agréée.
Enfin, même si ces plans s'inscrivent dans la durée, il serait possible pour un nouveau gouvernement en place de revoir et modifier le plan macrobudgétaire négocié auparavant par un gouvernement précédent, à l'instar des plans de relance nationaux.
Contrôle accentué du respect des engagements. En donnant plus de latitude aux États membres dans la définition de leur trajectoire d'ajustement, la Commission est d'avis que la surveillance ex post du respect des engagements doit être renforcée.
Outre la possibilité d'ouvrir une procédure pour déficit excessif ('excessive deficit procedure' ou EDP), l'institution suggère d'activer - par défaut - une telle procédure si un pays fortement endetté ne se conforme pas au plan qu'il a lui-même défini.
« Si nous constatons qu'un pays ne respecte pas ses engagements, nous pourrons demander un plan révisé, avec une trajectoire budgétaire plus rigoureuse - et imposer des sanctions financières également », a noté M. Dombrovskis.
Néanmoins, les montants des sanctions financières seront réduits afin d'être réellement utilisés. Et, selon un haut fonctionnaire européen, la Commission réfléchit à des mesures restrictives portant plus atteinte à la réputation d'un État membre qu'à son budget, tel qu'un reporting accru auprès des acteurs économiques ou des missions de haut niveau dans le pays concerné.
Le commissaire européen à l'Économie, Paolo Gentiloni, a aussi précisé que la procédure EDP basée sur la dette publique, déjà inscrite dans le Pacte, serait rendue « opérationnelle en clarifiant les critères d'activation et de désactivation ».
Par ailleurs, dans ses orientations, la Commission propose de renforcer la procédure pour déséquilibres macroéconomiques excessifs en accordant notamment une attention particulière au volet préventif.
Golden rule. En revanche, elle ne propose pas d'introduire une règle d'or ('golden rule') qui exclurait du calcul du déficit public certaines dépenses, notamment celles en faveur de la lutte contre le changement climatique.
« Une 'golden rule' n'annulerait pas la dette », ce serait une façon différente de traiter ces dépenses d'un point de vue comptable afin de faciliter l'investissement, a considéré M. Gentiloni. Avec la possibilité de moduler les trajectoires de réduction de la dette publique, « nous avons une autre manière de parvenir à un résultat similaire », a-t-il ajouté.
A également été écartée l'idée de créer une capacité budgétaire centrale au niveau européen afin, selon M. Gentiloni, de « ne pas surcharger » la réforme qui s'amorce.
Côté calendrier, la Commission espère un retour des États membres avant de présenter, si possible au premier trimestre 2023, des propositions législatives spécifiques.
Interrogé sur le calendrier plus tard dans l'après-midi par EUROPE, M. Dombrovskis n'a pas nié l'avantage d'aboutir afin que la réforme soit en place début 2024, lorsque la clause dérogatoire du Pacte sera désactivée. Mais, a-t-il rappelé, « les deux questions ne sont pas liées » juridiquement. Si la réforme devait prendre plus de temps pour être adoptée, des orientations budgétaires pour 2024 seront énoncées comme c'est le cas actuellement pour 2023.
Voir la communication de la Commission : https://aeur.eu/f/3z5 (Mathieu Bion)