Qu’il s’agisse du projet ‘Letta’ ou du projet ‘Macron’, le but est d’organiser la ‘Grande Europe’. Dans le premier cas, l’on se limite à 36, mais dans le second, cela va bien plus loin. Si l’on convie le Royaume-Uni, faut-il exclure la Turquie (qui a toujours le statut de candidate), l’Islande, la Norvège et le Liechtenstein (tous trois membres de l’Espace économique européen), la Suisse (démocratie exemplaire) ? L’on arrive déjà à 41.
L’institution de la ‘Grande Europe’, c’est le Conseil de l’Europe. Il est à présent expurgé de la Russie (EUROPE 12912/4) et de la Biélorussie (EUROPE 12913/11). Il possède tout l’équipement logistique adéquat. Faut-il rajouter une couche intermédiaire (un nouveau ‘machin’, dirait l’homme de la rue) entre lui et l’UE ? Avec ses 46 pays membres actuels, il englobe les 41 précités, plus trois micro-États européens (Andorre, Monaco et Saint-Marin) et seulement deux pays géographiquement non européens (l’Arménie et l’Azerbaïdjan).
L’on rétorquera que la ‘Communauté politique européenne’ réunira des chefs d’État ou de gouvernement, alors que le Conseil de l’Europe ne rassemble que des ministres. Ce n’est pas exact : trois sommets des chefs d’État ou de gouvernement du Conseil de l’Europe ont déjà eu lieu : à Vienne en octobre 1993, à Strasbourg en octobre 1997 et à Varsovie en mai 2005. Rien n’interdit d’accélérer la cadence. Il est vrai que le cœur de la mission du Conseil de l’Europe est la défense du droit et de la démocratie, mais un simple coup d’œil sur son site Internet révèle un spectre d’action plus vaste : culture, éducation, jeunesse, migrations, santé, intelligence artificielle, cybercriminalité, blanchiment d’argent, etc. Sans doute n’a-t-il aucune compétence militaire, énergétique ou de transports, mais les chefs d’État ou de gouvernement gardent la maîtrise de leur agenda.
Par ailleurs, le concept de ‘Communauté’ est-il pertinent ? Comme on l’a vu plus haut, il sous-entend un traité et une structure institutionnelle. Et là, c’est le flou absolu.
La proposition du Président Macron a d’abord été accueillie froidement à Kiev et chez d’autres pays candidats effectifs ou potentiels, craignant une manœuvre de retardement sur le chemin de l’adhésion à l’UE, une sorte de lot de consolation. Le 18 mai, le Président du Conseil européen, Charles Michel, prônait la création d’une ‘Communauté géopolitique européenne’ (formule qui ne serait pas retenue par la suite), qui serait pilotée par les chefs d’État ou de gouvernement, réunis au moins deux fois par an. Cette Communauté ne remplacerait pas l’élargissement, mais ne constituerait pas non plus une garantie de devenir un jour membre de l’UE (EUROPE 12955/24). Deux jours plus tard, les dirigeants serbe et albanais approuvaient la ‘Communauté politique européenne’ (EUROPE 12957/26).
En mai encore, l’Institut Jacques Delors (IJD) publia une fort intéressante réflexion intitulée ‘La Communauté politique européenne. Nouvel arrimage à l’Union européenne’. Ses auteurs, Thierry Chopin, Lukás Macek et Sébastien Maillard – tous liés à l’IJD, mais s’exprimant à titre personnel – observent que, jusqu’ici, la participation à la dimension politique de l’UE n’est acquise qu’au terme de longues négociations d’adhésion fondées sur des critères juridiques et économiques exigeants. L’avantage de la CPE proposée serait de renverser cette logique. Mais ceux qui la rejoindraient auraient, tout en ayant l’avantage de participer politiquement d’emblée, la garantie de faire un jour partie de l’UE (sauf renoncement), mais sans savoir quand. L’idée de garantie est contraire à celle de Charles Michel.
Cependant, pour entrer dans la Communauté, les auteurs préconisent les trois conditions suivantes : ‘être un pays du continent européen, dans les mêmes termes qu’exigés, respecter pleinement le premier des ‘critères de Copenhague’ et ratifier la Charte européenne des droits fondamentaux [ceci en gras] qui exprime les valeurs communes de l’Union et engage le pays qui y souscrit.’ (op. cit., p. 4). Pour rappel, le premier critère de Copenhague consiste en ceci : ‘la présence d’institutions stables garantissant la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection’. Quant à la Charte, elle n’a été ratifiée que via le traité de Lisbonne, la Pologne bénéficiant d’une dérogation (le Royaume-Uni aussi, mais il n’est plus lié depuis le Brexit). Elle devrait donc, selon ces auteurs, être ratifiée par tout État voulant ou non adhérer à l’UE.
À la mi-juin, il était clair que le plan ‘Macron’ rencontrait beaucoup d’intérêt et serait à l’agenda du Conseil européen. La Présidence française soumit au Coreper une note d’une page, pour clarifier son but. ’La Communauté politique européenne serait ouverte aux États européens partageant un socle de valeurs démocratiques, qu’ils soient membres de l’Union ou non et quelle que soit la nature de leur relation actuelle avec l’Union européenne : qu’ils souhaitent la rejoindre, qu’ils l’aient quittée, qu’ils n’envisagent pas d’y adhérer et ne soient liés à elle que par des accords économiques. La Communauté ne remplacerait ni le Conseil de l’Europe, ni l’OSCE, ni la relation transatlantique.'
Il s’agissait donc bien de créer une entité nouvelle, non spécialisée, dont le spectre de compétences serait encore plus vaste que dans le discours macronien du 9 mai. Elle ne se substituerait pas au processus d’élargissement, mais renforcerait les liens avant une adhésion. Sur le plan organisationnel, elle ‘prendrait la forme d’une structure juridique légère, dotée d’une capacité décisionnelle, tout en respectant l’autonomie de décision de l’Union européenne et de chacun des États qui constituent cette Communauté. Elle se réunirait plusieurs fois par an au niveau des Chefs d’État ou de gouvernement ainsi qu’au niveau ministériel.’ Ce texte a rencontré un consensus (EUROPE 12972/9). On observera l’absence de toute dimension parlementaire et l’imprécision sur la structure juridique.
Lors du Conseil européen des 23-24 juin, la CPE fut validée en termes très généraux, présentée comme ‘une plateforme de coordination politique pour les pays européens à travers le continent’ qui ‘pourrait concerner tous les pays européens avec lesquels nous entretenons des relations étroites’ dans le but de ‘renforcer la sécurité, la stabilité et la prospérité du continent européen’. Il était précisé qu’elle ‘respecterait l’autonomie décisionnelle de l’Union, sans remplacer ses politiques et instruments existants, notamment l’élargissement.’ (EUROPE 12979/4). Pas de mention du statut juridique dans les conclusions du Conseil européen.
La Présidence tchèque du Conseil de l’UE a mis la CPE à l’ordre du jour d’un sommet spécial qui aura lieu à Prague les 6 et 7 octobre, rassemblant tous les pays intéressés (EUROPE 12983/31). Pour ce que l’on sait à ce stade, la nouvelle Communauté prendrait la forme d’un Conseil européen élargi, sans doute présidé par Charles Michel. Le Kosovo, toujours non reconnu par 5 États membres de l’UE, sera un cas intéressant à suivre.
Il est évident que l’option ‘Conseil de l’Europe’ n’a pas été retenue et qu’avec l’OSCE, il y aura une troisième ‘institution’ représentative de la ‘Grande Europe’. Le terme ‘Confédération’ n’a pas été considéré non plus. Pour la clarté, la nouvelle entité aurait aussi pu s’appeler ‘Espace géopolitique européen’ (pendant politique de l’EEE, mais avec des participants différents), Forum/Alliance/Entente/politique des démocraties européennes… Oubliez !
Pour faire comprendre l’Europe par nos concitoyens, des dizaines de milliers d’enseignants, de conférenciers, de journalistes et autres animateurs de débats s’esquintent à expliquer que le Conseil de l’Europe n’est pas le Conseil européen ni l’Union européenne, que les ministres du premier se réunissent en comité, alors que ceux de la seconde le font en Conseil, que le Conseil de l’UE est différent du Conseil européen (pourtant de l’UE aussi), que le Conseil européen de la Recherche n’a rien à voir avec le Conseil européen, que la Commission n’est pas le Conseil, mais qu’un des vice-présidents de la première préside certaines réunions du second, que la Commission participe au Conseil européen, mais sans droit de vote, que l’Union européenne a succédé à l’Europe des Communautés. Ils devront ajouter que le terme ‘Communauté’ est récemment réapparu, mais cette fois en dehors de l’Union européenne et peut-être en surplomb et que la nouvelle ‘Communauté politique européenne’, qui n’est pas non plus liée au Conseil de l’Europe, ne doit surtout pas être confondue, malgré la parfaite homonymie, avec la ‘Communauté politique européenne’ conçue jadis, l’une et l’autre visant quand même l’unité politique de l’Europe, avec toutefois des systèmes institutionnels différents.
Il ne faudra pas s’étonner si les citoyens s’éloignent encore de l’Europe au seul motif qu’ils n’y comprennent rien.
Pour rendre lisibles les institutions européennes par le choix des mots, voilà qui confirme encore le déficit d’imagination de leurs dirigeants, oublieux de la sage réflexion d’Albert Camus : ‘Mal nommer les choses, c’est ajouter au malheur du monde’.
Renaud Denuit.