Avec un an d’avance sur la date normale, l’élection pour la Présidence de la République d’Ukraine se déroula le 24 mai 2014. Dès le premier tour, le richissime homme d’affaires pro-occidental Petro Porochenko fut élu. Le 27 juin, il se rendait à Bruxelles pour signer l’accord d’association avec l’Union européenne (EUROPE 11110/3). En septembre, le Parlement ukrainien le ratifiait.
La révolution Maïdan, que la Russie considérait comme un coup d’État, était terminée, mais la situation intérieure s’envenimait lourdement. À l’Est, dans la région russophone du Donbass, ce qui était d’abord des manifestations ‘anti-Maïdan’ se transforma en insurrection armée, à la fois contre le nouveau gouvernement, jugé illégitime, et contre l’État ukrainien. Le 7 avril, la République populaire de Donetsk était proclamée ; le 11 mai, Lougansk l’imitait : deux régions du pays faisaient sécession. Ces républiques ne furent reconnues ni par l’UE, ni par l’ONU, ni, bien sûr, par Kiev : l’armée ukrainienne intervint, progressa puis dut reculer face aux insurgés, bien armés par la Russie, qui fut, dès lors, accusée de mener une ‘guerre hybride’. Que pouvait faire l’Europe ?
Le 6 juin, à l’occasion des cérémonies du Débarquement en Normandie, plusieurs hauts dirigeants étaient présents. Russes, Ukrainiens, Allemands et Français convinrent de créer une entité de résolution du conflit, appelée depuis lors le ‘format Normandie’. En septembre, sous l’égide de l’OSCE, un protocole d’accord fut signé à Minsk, mais le cessez-le-feu ne dura que quelques semaines. Au début de 2015, les combats faisaient rage, l’armée ukrainienne reculait. Le 12 février fut signé un plan de paix (baptisé ‘Minsk II’), en présence des Présidents Poutine et Porochenko. Ce plan prévoyait notamment une modification de la Constitution ukrainienne, allant dans le sens de la décentralisation de l’État, avec un statut particulier pour les deux régions séparatistes. Le projet, qui indignait une grande part de la population, ne passa pas le cap du Parlement. Aux élections locales d’octobre, le scrutin ne fut pas possible dans les territoires de conflit, faute d’une sécurité suffisante.
Les hostilités continuèrent : la guerre du Donbass aura fait quelque 13 000 morts et des centaines de milliers de personnes déplacées, outre les ravages dans les villages, des pratiques de torture, des assassinats par balle de journalistes. L’attaque militaire récente contre l’Ukraine aura démontré que, pour l’armée russe, le Donbass était déjà un terrain conquis. Péniblement pérennisé jusque-là, le ‘format Normandie’ s’éteignit. De celui-ci, le Haut Représentant de l’UE pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité avait été exclu, ce qui est paradoxal – car cette guerre concernait les Vingt-sept, liés à l’Ukraine par un accord d’association – sauf si l’on se rappelle que Poutine ne reconnaît pas l’UE comme interlocuteur.
L’accord d’association, précisément, n’était pas au bout de ses tribulations. Aux Pays-Bas, en juillet 2015, la loi sur le référendum consultatif était entrée en vigueur. Des eurosceptiques en profitèrent pour collecter les signatures requises, afin que les citoyens pussent se prononcer sur l’accord précité, et donc éviter sa ratification. Le 3 mars 2016, à La Haye, le Président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, déclara que l’Ukraine ne serait pas membre de l’UE ni de l’OTAN, avant 20-25 ans : c’est peu dire que les bras n’étaient pas largement ouverts. Pour autant, cette prise de position mémorable ne changea pas l’issue du scrutin du 6 avril : le 'non' à l’accord l’emporta par 61%. Le gouvernement néerlandais, qui n’était pas lié par ce résultat, se démena pour ‘vendre’ le texte aux parlementaires, qui le ratifièrent finalement en mai 2017.
Les autres Parlements nationaux n’ayant pas objecté, l’UE elle-même put ratifier l’accord en juillet (soit près de 3 ans après le Parlement ukrainien), de telle sorte qu’il entra enfin en vigueur le 1er septembre (EUROPE 11853/11).
Cet accord est très complet. Il comprend un volet commercial consistant en une zone de libre-échange approfondi, ainsi que des dispositions relatives à la bonne gouvernance, à l’énergie, aux transports, à l’environnement et aux citoyens (liberté de voyager vers l’Union sans visa, participation des étudiants au programme Erasmus+, échanges culturels, participation à la politique de recherche, soutien à la société civile, etc.). Par ailleurs, pour la période 2014-2020, le programme européen d’appui à l’Ukraine s’élevait à 11 milliards d’euros.
Cependant, à Kiev, la gouvernance nationale n’avait pas tenu ses promesses économiques ni celle de mettre fin à la guerre du Donbass. Personnellement, le Président Porochenko fut suspecté de favoriser ses proches et de s’enrichir lui-même en cours de mandat. Il fut cité dans les ‘Panama Papers’ (2016) puis les ‘Paradise Papers’ (2017). Son inefficacité dans la lutte contre la corruption acheva de le rendre de plus en plus impopulaire. Il se représenta néanmoins aux élections présidentielles du printemps 2019. Il trouva sur son chemin un jeune humoriste, devenu célèbre par sa série télévisée ‘Serviteur du peuple’ et qui venait de créer un parti du même nom. Volodymyr Zelensky, sans expérience politique, fit campagne contre la corruption des élites et fut élu au second tour avec plus de 73% des voix le 21 avril. Tout en reconnaissant la régularité du scrutin, les dirigeants européens étaient, au départ, sceptiques sur les capacités du plus jeune des Présidents ukrainiens, ancien comédien de surcroît. La suite est connue.
Durant la pandémie, l’Union européenne manifesta sa solidarité avec l’Ukraine par une allocation de 190 millions d’euros. Pour contribuer à la relance ultérieure de l’économie, les prêts à des conditions favorables s’élevèrent à 1,2 milliard d’euros.
L’UE et plusieurs États membres avaient contribué à la formation des militaires ukrainiens avant l’invasion russe. Depuis le début de celle-ci, l’on peut mettre à l’actif de l’Union, via la Facilité européenne pour la paix, la fourniture d’équipements et de matériel de guerre, étendue, le 28 février, aux armes létales, ce qui était inédit (EUROPE 12900/1). Mais, au grand désespoir de Zelensky, elle n’envoie pas de forces aériennes, redoutant une réplique nucléaire de la Russie.
Au titre de l’aide humanitaire, les équipements et colis de première nécessité ont été envoyés depuis le 21 février (EUROPE 12895/2, EUROPE 12899/7, EUROPE 12900/6). Le 1er mars, la Commission a annoncé que plus de 500 millions d’euros seraient affectés à l’assistance humanitaire et à la protection civile pour l’Ukraine et les pays voisins (EUROPE 12902/5). Par ailleurs, la BEI débloquera jusqu’à 1,5 milliard d’euros pour répondre aux besoins financiers immédiats et à la reconstruction future (EUROPE 12904/4).
La réalisation effective de corridors humanitaires sur place dépend des cessez-le-feu auxquels consentira l’envahisseur et, bien sûr, de la destination de ces corridors. S’agissant des centaines de milliers de réfugiés qui se pressent aux frontières des pays voisins, le Conseil, sur proposition de la Commission, a décidé à l’unanimité d’activer, pour la première fois, la directive de 2001 sur la protection temporaire immédiate : celle des Ukrainiens et – selon le bon vouloir des États membres – celle des ressortissants des pays tiers résidant légalement en Ukraine (EUROPE 12903/1). Les bras sont ouverts. La Commission avait cependant dû rappeler que les gardes-frontières des pays de l’Est de l’UE ne pouvaient pas faire de discrimination sur la base de la couleur de la peau, discrimination attestée par des témoignages relatifs aux passages vers la Pologne (EUROPE 12902/4). Observons qu’il n’est plus question d’édifier des murs et des barbelés aux frontières extérieures de l’Union, alors que la ‘pression migratoire’ est exceptionnellement forte…
Le 28 février, le Président Zelensky a signé une demande d’adhésion à l’UE ; il avait la Constitution pour lui : ce but y figure depuis 2019. Il l’a réitérée le lendemain, devant le Parlement européen, qui a adopté, à une écrasante majorité, une résolution appelant notamment à la possibilité d’accorder à l’Ukraine le statut de candidat à l’Union (EUROPE 12901/1) ainsi qu’au renforcement de la défense de ce pays (EUROPE 12901/2). Tout en insistant sur l’appartenance de l’Ukraine à la famille européenne, la Commission n’a pas fait de promesse et le Conseil européen n’est sans doute pas unanime sur une telle adhésion. Un premier débat a eu lieu entre ministres le 4 mars (EUROPE 12904/16).
De plus, la veille, la Géorgie et la Moldavie avaient aussi posé officiellement leur candidature : trois demandes d’adhésion en une semaine, c’est du jamais vu ! Sans doute est-ce le signe de l’attraction que continue d’exercer l’Union européenne dans un contexte dangereux, mais il faudra que ses dirigeants remettent sérieusement sur la table la question de l’élargissement, sans tabou, mais sans non plus discriminer les pays des Balkans occidentaux, qui attendent leur tour depuis trop longtemps – et aussi en cessant de penser que nos concitoyens y seraient nécessairement hostiles. Les bras seront-ils ouverts ?
Entretemps, les atrocités de la guerre s’amplifient partout sur le territoire et Kiev serait encerclée. Le pire est à venir. Malgré toutes nos preuves de solidarité, nous assistons, impuissants, à un massacre de grande ampleur imputable à la folie d’un autocrate. Nos descendants se demanderont : comment une telle horreur a-t-elle été possible ?
Renaud Denuit