I. INTRODUCTION
In extremis, la nouvelle législation relative à la politique régionale de l'UE a été adoptée par le Conseil le lundi 16 décembre, une dizaine de jours avant l'entame de la nouvelle programmation financière de l'UE pour 2014-2020. L'instrument de solidarité européenne entre les régions est passé sous le bistouri. Autrefois, la politique de cohésion avait pour mission de résorber les écarts de développement en Europe, désormais son lifting lui confie aussi la tâche d'investir pour booster la croissance et l'emploi. Difficile mission pour les fonds structurels et d'investissement, leur nouvelle appellation, dont le budget a pour la première fois été réduit. Les États membres se partageront désormais 325 milliards d'euros les sept prochaines années pour soulager, grâce à des cofinancements européens de 50 à 85%, leurs financements publics dans des projets de développement.
En initiant une révision des règlements liés aux Fonds européen de développement régional, Fonds de cohésion, Fonds social européen, Fonds de développement rural et au Fonds européen de la pêche, la Commission européenne a voulu remettre le curseur sur la performance et les résultats, mais aussi rendre l'outil plus simple et lisible. Pour la première fois le Parlement européen a été associé au processus de décision à ce sujet avec le Conseil, ce qui a donné lieu à un solide bras de fer à propos de l'assujettissement de la politique de cohésion à la gouvernance économique, via la conditionnalité macroéconomique.
Les prochaines pages reviennent sur les éléments clés de cette modernisation, confirmée après deux ans de négociation, à l'heure où elle s'apprête à être transcrite dans les faits par les régions d'Europe. (MD)
II. LES DISPOSITIONS COMMUNES, LA BIBLE D'UNE NOUVELLE PERFORMANCE POUR LES FONDS STRUCTURELS
Dans un souci de clarté et de simplification, les législateurs ont établi un socle de dispositions communes aux fonds structurels et d'investissement européens, soit le Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion et le Fonds social européen - les trois fonds au titre de la politique de cohésion que nous passerons en revue ici - ainsi que le Fonds de développement rural et le Fonds européen de la pêche.
Un socle commun. De la sorte, les législations sur la gestion des fonds ne sont plus éparpillées dans divers règlements. Un règlement général assure une plus grande cohérence entre les fonds et permet aussi de combiner désormais ces fonds. Ce règlement principal codifie la gestion des fonds par les États membres, et détermine comment ces derniers seront associés à la Commission européenne pour ce faire, via la signature d'un « Accord de partenariat », un concept introduit par la réforme. Un cadre stratégique commun et un code de conduite relatif à ce partenariat, sans valeur législative, sont également annexés aux dispositions communes, et fournissent un maximum d'orientations aux États membres pour élaborer leur stratégie de développement, et avoir recours aux financements européens. Car la modernisation de la politique de cohésion vise à maximiser l'impact des investissements européens, et sans stratégie aucun fonds ne sera débloqué.
Performance. Tout un pan de ce règlement commun revoit donc la manière de recourir à ces fonds pour garantir des résultats s'agissant des subventions européennes. Les objectifs qui seront poursuivis par les programmes financés par l'UE ont été réduits d'une vingtaine à une dizaine. Les dispositions communes visent en effet à concentrer les deniers européens sur onze objectifs thématiques, tels que l'inclusion sociale, la recherche, une économie faible en carbone, le transport durable ou l'apprentissage par exemple. Toutefois, toujours dans un souci de résultat, le règlement prévoit que les États membres et régions justifient, de manière quantifiable, si les objectifs ont été atteints. Pour cela, des indicateurs devront être élaborés pour évaluer les progrès réalisés. Un examen de ceux-ci est prévu en 2019, et selon les bonnes performances des programmes, de l'argent supplémentaire pourra être débloqué. La réforme a en effet introduit un nouvel incitant, la réserve de performance, soit 6% des fonds qui seront attribués suite à cette évaluation aux programmes ayant atteint leurs objectifs, sous la houlette de l'exécutif européen toujours.
Conditionnement. Et pour bien s'assurer que la stratégie sera développée en terrain fertile, le règlement commun prévoit également que certaines conditions soient remplies avant de débloquer des subventions européennes. Le respect de ces conditions « ex ante » devront être démontrées à l'exécutif européen, qui jugera si elles sont suffisantes ou non, ou en passe d'être remplies, pour ouvrir le robinet. Voire le fermer si les actions souhaitées n'ont pas été entreprises.
Enfin, ce conditionnement s'étend au respect d'une bonne gouvernance économique par les États membres. Une condition macroéconomique pourra désormais justifier le gel de tous les financements européens, ce qui n'était auparavant prévu que pour le Fonds de cohésion.
Répartition nationale FEDER, FSE, Fonds de cohésion (en prix 2011) sans la Garantie Jeune: Pologne: 72,8 milliards d'euros, Italie: 29,3 milliards, Espagne: 25,1 milliards, Roumanie: 21,8 milliards, République tchèque: 20,6 milliards, Hongrie: 20,5 milliards, Portugal: 19,6 milliards, Allemagne: 17,2 milliards, Grèce: 14,4 milliards, France: 14,3 milliards, Slovaquie 13 milliards, Royaume-Uni: 10,4 milliards, Croatie: 8 milliards, Bulgarie: 7, 2 milliards, Lituanie: 6 ;4 milliards, Lettonie: 4,2 milliards, Estonie: 3,4 milliards, Slovénie: 2,9 milliards, Belgique: 2 milliards, Suède: 1,8 milliard, Finlande 1,3 milliard, Pays-Bas: 1,3 milliard, Autriche: 1,1 milliard, Irlande: 1 milliard, Chypre: 703 millions, Malte: 684 millions, Danemark: 494 millions, Luxembourg: 57 millions. (Source: Commission Européenne)
III. FONDS DE COHÉSION: BOULEVERSEMENTS POUR LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
L'arrivée d'un nouvel instrument financier pour les infrastructures européennes de transport, d'énergie et numérique change la donne pour le Fonds de cohésion. En effet, 10 milliards d'euros issus de ce fonds seront transférés au tout nouveau « Mécanisme pour l'interconnexion de l'Europe » et exclusivement attribués à des projets d'infrastructure de transport à même de relier les réseaux d'est en ouest. Les questions environnementales ne sont pas pour autant en reste, avec un remaniement notable des priorités pour les investissements visant l'efficacité énergétique.
Une quinzaine d'États membres sont éligibles au Fonds de cohésion et se répartissent 66 milliards d'euros pour combler des retards en développement par rapport au noyau dur des anciens États membres. On y retrouve la Bulgarie, la République tchèque, les pays baltes, la Croatie, la Grèce, la Hongrie, Chypre, Malte, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie et le Portugal.
Valeur ajoutée européenne pour le transport. Pour ces pays, la donne a vraiment changé concernant les investissements dans les infrastructures de transports. 10 milliards d'euros seront dévolus à de tels projets, mais pas à n'importe quelles conditions, car la « valeur ajoutée européenne » sera le maître mot. En effet, ces 10 milliards sont en fait transférés vers un nouvel instrument financier, le Mécanisme pour l'interconnexion de l'Europe (MIE) pesant 30 milliards au total, dont 23 milliards pour le transport exclusivement, en comptant la contribution du Fonds de cohésion. Cet outil a été établi expressément par l'exécutif européen pour développer les infrastructures principalement sur les tronçons transfrontaliers, souvent délaissés par les investissements nationaux, faisant des réseaux européens des patchworks avant tout. Jusqu'à 2016, les pays seront assurés de jouir d'une répartition encore nationale de ces 10 milliards. Le solde de ces enveloppes nationales qui n'aura pas été épuisé à cette date retournera dans un pot commun pour les pays de la cohésion. De la sorte, il n'est pas exclu que de l'argent initialement polonais, finance une ligne de train bulgare, par exemple. En outre, ces liquidités ne pourront pas bénéficier à des routes secondaires, mais plutôt à des connexions ferroviaires entre deux États. En effet, les projets financés devront se retrouver dans les cartes du Réseau transeuropéen de transport, qui fait la part belle à des modes de transport plus respectueux de l'environnement comme le ferroviaire, le maritime ou la navigation intérieure. Enfin, les projets de transport financés par les fonds de cohésion dans le MIE bénéficieront aussi d'un taux de cofinancement de 85% comme pour le reste des initiatives financées par le Fonds de cohésion. Les pays de la cohésion pouvant financer aussi d'autres projets liés à la mobilité hors du Mécanisme pour l'interconnexion de l'Europe.
Efficacité énergétique dans le logement. Toutefois, le Fonds de cohésion donne aussi la priorité à des projets à même de répondre aux défis environnementaux. Le règlement révisé prévoit désormais que les investissements des États de la cohésion dans l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables soient étendus aussi au secteur du logement, et non plus uniquement aux bâtiments publics ou aux infrastructures comme dans le passé. Le champ d'application du Fonds de cohésion s'entendra également aux installations de chauffage urbain économes en énergie et aux installations de cogénération à haut rendement de chaleur et d'électricité. Une démarche qui peut changer la donne pour ces pays en leur permettant de réduire leur facture énergétique, réduire leur empreinte carbone comme la Stratégie EUROPE 2020 les y enjoint, et limiter leur dépendance énergétique vis-à-vis des États tiers.
Répartition nationale Fonds de cohésion (en prix 2011): Pologne: 24,3 milliards, Roumanie: 7,2 milliards, République tchèque; 6,6 milliards, Hongrie: 6,3 milliards, Slovaquie: 4,4 milliards, Grèce 3,4 milliards, Portugal: 3 milliards, Croatie: 2,6 milliards, Bulgarie: 2,3 milliards, Lettonie: 2,1 milliards, Lituanie: 1,4 milliard, Estonie: 1,1 milliard, Slovénie: 939 millions, Chypre: 286 millions, Malte: 228 millions. (Source: Commission Européenne)
IV. FEDER: LA PART BELLE À LA RECHERCHE, L'ÉNERGIE, AUX TIC ET AUX PME
Un mix d'investissements dans l'innovation, l'efficacité énergétique, les technologies de l'information et de la communication (TIC) et l'entrepreunariat caractérisera l'instrument de correction des déséquilibres entre les régions d'Europe, le Fonds européen de développement régional (FEDER). Il s'agit d'éviter un saupoudrage trop disparate des près de 100 milliards d'euros réservés aux régions sous ce fonds. Pour la première fois aussi, un soutien spécifique aux villes a été prévu.
Mix à géométrie variable. Sur les onze objectifs thématiques promus par la politique de cohésion, le FEDER devrait se concentrer sur quatre d'entre eux, à des degrés divers selon les niveaux de développements des régions directement bénéficiaires, dans un souci de faire coïncider les investissements publics avec les besoins du terrain. L'innovation et la recherche, la stratégie numérique, le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME) et l'économie à faibles émissions de CO2 devraient constituer la moitié des investissements dans les régions les moins développées (PIB inférieur à 75% du PIB moyen européen). De la sorte, ces régions plus gourmandes de financements européens pour rattraper leur retard auront une plus large marge de manœuvre pour déterminer quelles sont leurs priorités, en fonction de leurs spécificités. En effet, dans d'anciennes régions industrielles, par exemple, l'urgence n'est pas nécessairement au soutien à l'internet à haut débit. La flexibilité sera également de mise pour les régions en transition (PIB entre 75% et 90% de la moyenne européenne) qui, elles, devront orienter 60% des investissements du FEDER vers ces quatre priorités. En revanche, ce mix sera quasiment exclusif pour les régions les plus développées (dont le PIB est au dessus de 90% de la moyenne européenne) qui seront autorisées à investir seulement 20% des deniers européens dans d'autres secteurs que ces quatre là. Ces régions plus aisées peuvent en effet se permettre de prêter plus d'attention à la promotion des énergies renouvelables, par exemple.
Les villes font leur entrée. Mais le soutien aux régions ne sera plus le seul apanage du FEDER. Dans la prochaine programmation, les villes grignoteront un peu le budget prévu pour celles-ci. En effet, 5% des financements européens devraient revenir aux métropoles afin de promouvoir un développement intégré durable en zone urbaine. Aussi, est-il prévu de mettre sur pied une plateforme d'échange entre les villes européennes à ce sujet.
V. FONDS SOCIAL EUROPÉEN: UN PETIT QUART DE L'ENVELOPPE COHÉSION
Le pilier social de la politique de cohésion, concentré dans le Fonds social européen (FSE), a conservé sa philosophie dans la foulée de la réforme, avec en sus un accent mis sur la lutte contre le chômage des jeunes.
74 milliards à investir dans les personnes. Ce fonds sera doté d'environ un cinquième des fonds mis à disposition dans l'enveloppe de la politique de cohésion, soit un montant avoisinant les 74 milliards d'euros, est-il estimé*. Le Parlement européen aurait voulu qu'il grignote jusqu'à un quart des 325 milliards d'euros, mais la pomme a, bon an mal an, été coupée en deux, à du 21,3% budget total. Le FSE est voué à investir dans les gens, dès lors ses financements continueront d'être concentrés sur la mobilité de l'emploi, l'éducation, la formation tout au long de la vie, la lutte contre la pauvreté et l'inclusion sociale. Le règlement révisé précise que les États membres devront injecter 20% du FSE dans cette dernière priorité, afin que les groupes de personnes les plus désavantagées puissent bénéficier des mêmes opportunités et s'intégrer dans la société. Aussi, la promotion de l'égalité entre hommes et femmes devra-t-elle être inscrite dans tous les programmes financés.
Initiative pour l'emploi des jeunes. Environ trois milliards d'euros seront aussi ponctionnés de l'enveloppe du FSE pour contribuer à la lutte contre le chômage des jeunes, dans les pays les plus accablés par le phénomène. L' « Initiative pour l'emploi des jeunes » a été mise sur pied à cette fin et devrait mobiliser 6 milliards d'euros durant la période 2014-2015. La moitié sera donc financée par le FSE, le reste par une autre ligne budgétaire du budget de l'UE. Cette manne sera versée aux États membres dont les régions connaissent un taux de chômage des jeunes hors du circuit de l'emploi, de l'éducation ou de l'apprentissage qui dépasse les 25%. Les gouvernements nationaux se serviront de cet argent frais pour financer leurs plans d'action, afin d'intégrer ces 15-24 ans dans le marché de l'emploi (voire jusqu'à 30 ans s'ils le souhaitent).
De manière générale, le règlement propre au FSE a été retravaillé de façon à simplifier les procédures, à mieux concentrer les financements, et à collaborer étroitement avec les autorités locales pour viser un maximum d'impact pour les investissements européens. La révision laisse aussi la place à l'innovation sociale, afin de développer de nouvelles solutions pour répondre aux besoins sociaux mais aussi éducationnels ou d'emploi.
Répartition nationale (en prix 2011) du FEDER et du FSE, sans la Garantie Jeune: *Á ce stade, les enveloppes nationales n'ont pas encore été réparties pour le FEDER et pour le FSE ; cela ne sera décidé qu'une fois les accords de partenariat signés avec la Commission d'ici l'été 2014. Si les États membres sont tenus d'allouer au moins 21,3% de leur enveloppe totale au FSE, ils peuvent toutefois aller au-delà s'ils le souhaitent.
Pologne: 48,5 milliards, Italie: 29,3 milliards, Espagne: 25,1 milliards, Allemagne: 17,2 milliards, Portugal: 16,5 milliards, Roumanie: 14,5 milliards, France 14,2 milliards, Hongrie: 14,1 milliards, République tchèque: 14 milliards, Grèce: 11 milliards, Royaume-Uni: 10,4 milliards, Slovaquie: 8,7 milliards, Croatie: 5,3 milliards, Bulgarie: 4,8 milliards, Lituanie: 4,2 milliards, Lettonie: 2,8 milliards, Estonie: 2,2 milliards, Belgique: 2 milliards d'euros, Slovénie: 1,9 milliard, Suède: 1,8 milliard, Finlande: 1,3 milliard, Pays-Bas: 1,2 milliard, Autriche: 1,1 milliard, Irlande: 1 milliard, Danemark: 494 millions, Malte: 456 millions, Chypre: 417 millions, Luxembourg: 57 millions. (Source: Commission Européenne)
VI. INVESTISSEMENTS ET BONNE GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE IRONT DE PAIR
Pour la première fois, le versement des fonds structurels européens sera lié au respect des règles en matière de bonne gouvernance économique. C'était déjà le cas pour les pays bénéficiaires du Fonds de cohésion, les financements destinés à la Hongrie avaient d'ailleurs été pris en otage en 2011 lorsque Budapest avait été épinglée pour son déficit public excessif. Mais dorénavant, plus aucun pays ne sera à l'abri de la conditionnalité macroéconomique, et de ses coups de ciseaux.
Dans la foulée de la réforme, ce principe très décrié a été rebaptisé par l'expression « mesures liant les fonds structurels et d'investissement à une gouvernance économique adéquate dans l'UE ». De la sorte, la politique de cohésion est reconnue comme un outil d'investissement, mais en contrepartie devient assujettie aux prescriptions macroéconomiques de l'UE, dans le cadre de la procédure du Semestre européen.
En cas de déséquilibre macroéconomique ou de déficit budgétaire excessif dans un pays européen, la Commission européenne pourrait instrumentaliser l'octroi de fonds structurels pour faire en sorte que ce pays rentre dans le rang, et respecte les recommandations économiques. En cas de refus significatif, la totalité des engagements des fonds structurels pourraient être gelés, et jusqu'à 50% des paiements des financements européens pourraient être suspendus (seulement si une action immédiate est escomptée de la part de la capitale incriminée).
Pas d'automatisme. Le mécanisme, souvent vendu comme moyen de dernier recours, ne serait en effet pas automatique, car certaines sauvegardes ont été garanties, afin de ne pas aggraver la situation périlleuse d'un État membre. D'une part, l'application du mécanisme devra tenir compte de plusieurs données socio-économiques, telles que le niveau de chômage, de pauvreté, de récession. Il faudrait, dans ce cas, tenir compte de la période restante dans le cycle de programmation, afin qu'une fois la suspension levée, les programmes aient encore le temps d'être relancés. D'autre part, la proposition de suspension par la Commission fera l'objet d'un dialogue structuré avec le Parlement européen. La Commission sera tenue de fournir des explications au colégislateur, qui sera consulté tout au long de la procédure de décision de suspension et avant l'approbation par le Conseil européen. Ces garanties ont été introduites sur l'insistance du Parlement européen. Celui-ci, poussé par les régions, a longtemps rejeté toute conditionnalité macroéconomique de ce type, y voyant une double peine pour les autorités locales, pénalisées pour une mauvaise gestion de leur gouvernement national. Grâce à ces sauvegardes, les députés européens ont pu soutenir le mécanisme du bout des lèvres, rassurés par un souci de proportionnalité et une application rendue quasiment impossible en définitive.
VII. RÉGIONS EN TRANSITION, UNE NOUVELLE CATÉGORIE VOUÉE À AMORTIR LES ÉCARTS
Le remaniement de la classification des régions est sans conteste une nouveauté avantageuse de la réforme de la politique de cohésion. La nomenclature devient nettement plus lisible, voire plus juste. Avec l'introduction d'une catégorie de régions en transition, elle garantit en effet un coussin d'amortissement aux régions d'Europe devenues « un peu moins pauvres », soit quittant la convergence selon le vocable de l'ancienne législation, ou « un peu moins riches », soit dégringolant en bas de l'échelle des régions les plus nanties sous l'effet de la crise.
Catégories simplifiées. La nouvelle répartition classe les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75% du PIB moyen de l'UE comme les régions moins développées. Il y en a 71 concentrées grosso modo dans les pays de l'est et du sud de l'Europe. Il est estimé que les fonds structurels apporteront par habitant environ 270 euros (239 milliards au total). Les régions les plus développées sont celles dont le PIB par habitant est supérieur à 90 % de la moyenne européenne. Il y en a 54, et schématiquement leurs habitants, au nord et au centre de l'Europe, ne recevraient que 24 euros des fonds structurels (52 milliards au total).
Régions en transition. Alors pour faire tampon entre les deux, il a été prévu d'introduire une catégorie intermédaire, les régions en transition, soit 53 territoires dont le PIB par habitant est compris entre 75 % et 90% du PIB moyen de l'UE. Des régions pas riches, mais pas pauvres non plus, qui bénéficieront d'investissements européens à hauteur de 67 euros par habitant (33 milliards). Situées plutôt à l'ouest du continent mais présentant des critères semblables aux régions de l'Est, elles sont disséminées en France, Espagne, Portugal, Italie, Grèce, Belgique, Allemagne, Autriche, Danemark, Irlande et Royaume-Uni. Les législateurs leur ont permis à l'avenir de mettre un peu moins la main à la poche que les régions les plus nanties, avec un taux de cofinancement de 60% (contre 50%) pour les fonds structurels hors Fonds de cohésion (85%). Le curseur est à 80% pour les régions les moins développées, et grimpe à 85% dans les pays de la cohésion. Aussi, les régions en transition pourront-elles jouir de plus de flexibilité dans la concentration des fonds du FEDER sur l'entreprenariat, les TIC, l'efficacité énergétiques ou la recherche.
VIII. ACCORD DE PARTENARIAT, AU BÉNÉFICE DE LA COMMISSION ET DES TERRITOIRES
Les États membres seront désormais légalement liés à la Commission européenne pour pouvoir disposer des subventions européennes qui leur sont mises à disposition au titre de la politique de cohésion. La réforme a introduit la signature d'un « Accord de partenariat » permettant à la Commission de reprendre plus fermement la main sur des investissements européens, qui n'ont pas toujours brillé pour leur résultats. Les autorités régionales se sont engouffrées dans la brèche pour être mieux écoutées.
La Commission reprend la main. Avant tout lancement de programmes opérationnels et déblocage de financements, les États membres seront priés de présenter à l'exécutif européen leur stratégie pour optimiser l'usage des deniers européens. Devront s'y retrouver une stratégie à grande échelle, avec les objectifs poursuivis, les indicateurs permettant d'attester de la réussite ou non d'un programme, ou encore les conditions ex ante déjà présentes sur le terrain. La plupart des États membres ont déjà mis sur la table de la Commission une première version de ces accords, avec des degrés divers de qualité, selon des sources proches du dossier. Varsovie et Londres furent les plus prompts par exemple, Madrid, Rome ou Paris plus longs à la détente, ce qui est imputable à leur système décentralisé. Si, après examen, la Commission ne s'en trouve pas satisfaite, les deux parties devront négocier, ajuster le tir, faire coïncider leurs attentes, afin de parvenir à la signature de l'accord (envisagé d'ici l'été 2014). Il s'agit, pour la Commission, de reprendre du terrain sur la gestion des fonds structurels, en assurer une supervision plus proche et, de ce fait, garantir que les dépenses européennes se font dans les meilleures conditions.
Gouvernance multi-niveaux. C'est aussi par ce biais que le principe de gouvernance à plusieurs niveaux a été pleinement reconnu. En effet, les dispositions communes contraignent les États membres à organiser des partenariats avec les autorités locales et régionales compétentes, autant pour l'élaboration de l'Accord de partenariat que des programmes opérationnels. Ces autorités publiques ne sont plus traitées au même rang que les ONG ou les partenaires économiques et sociaux. Il s'agit d'une avancée marquée pour les territoires dont les spécificités devraient de la sorte être mieux prises en compte. Toutefois, seul un tiers des capitales européennes auraient à ce jour vraiment joué le jeu du dialogue avec les régions, selon une association européenne représentant les intérets des collectivités locales.
IX. SIMPLIFICATION, UN CONCEPT GALVAUDÉ ?
Souvent présentée comme un vent de simplification, la réforme a pourtant bien du mal à se défaire des oripeaux bureaucratiques des précédents cycles. Si des modifications emblématiques ont été présentées par la Commission européenne, avec un règlement commun, des catégories de régions plus lisibles ou « l'e-cohésion », le passage au mixer législatif orchestré par le Conseil et le Parlement européen (associé pour la première fois) à coups de négociation n'a pas garanti plus de clarté, au contraire.
L'élaboration d'un accord de partenariat, avec des indicateurs, des objectifs thématiques, des conditions ex ante, ainsi louable soit-il en termes de performance, ajoute une couche non négligeable de bureaucratie pour les autorités tant régionales que nationales. En matière de simplification, la réforme pourrait avoir manqué le coche. Difficile d'extraire des milliers de pages que constituent les règlements révisés des articles rendant concrètement la vie plus facile aux bénéficiaires finaux. Au mieux, la Commission renvoie la balle aux États membres. En effet, dans le cadre de partenariat qui les liera, les capitales européennes seront tenues de fournir une synthèse des actions concrètes qui seront mises en place à cet effet…
Sans compter qu'aux prescriptions européennes très détaillées viendront s'ajouter les règles propres aux États membres, telle une couche opaque d'embarras administratifs supplémentaires pour les bénéficiaires finaux. Somme toute, le mot simplification pourrait vite avoir un goût amer pour ceux-ci, qui devront aussi balayer des procédures établies pour s'adapter à ce nouveau cadre législatif. Bref, un échafaudage complexe qui ne palliera pas le déficit de visibilité de l'instrument d'investissement de l'UE auprès du grand public.
X. UN BUDGET EN BERNE, LA COHÉSION SE MET À L'HEURE DE L'AUSTÉRITÉ
Pour la première fois, austérité oblige, la politique de cohésion a subi une coupe dans son budget prévu jusqu'à la fin de la décennie. Une mauvaise nouvelle pour certaines régions d'Europe, alors que les fonds structurels européens financent plus de la moitié des investissements publics dans une bonne quinzaine d'États membres. Les deniers européens au titre de la cohésion dégringoleront de 355 milliards d'euros octroyés en 2007-2013 à 325 milliards pour 2014-2020 (prix 2011). Si le mécanisme européen de solidarité a été ébranlé, il engloutit toujours un bon tiers du budget l'Union, soit le poste le plus conséquent après la politique agricole commune.
Effets statistiques. Aucun gouvernement ne clamera haut et fort avoir perdu des plumes dans le partage de cette enveloppe, toutefois certains pays ou régions auraient de quoi grincer des dents en dépit des cadeaux et mécanismes de correction savamment élaborés au cours des négociations budgétaires et législatives sur la réforme de la politique de cohésion. Un « effet mécanique » des statistiques 2007-2010 prises pour référence des calculs, ne reflétant pas encore les effets de la crise, pourrait être responsable de la perte significative de subventions européennes pour certains pays. C'est le cas de la Grèce et de l'Espagne par exemple. Coup dur aussi pour les pays baltes et la Hongrie pour lesquels le plafonnement des dotations européennes à 2,5% du PIB fait beaucoup de tort, leur PIB ayant drastiquement chuté lors de la crise. Pour ces pays, mais pour d'autres aussi, des « allocations supplémentaires » ont été concédées pour compenser des coupes trop sévères dans certains États membres. La clause de révision du budget européen en 2016, sur base de statistiques mises à jour, pourra éventuellement changer la donne pour les régions sorties de la convergence mais durement frappées par l'austérité. L'introduction d'une catégorie de régions en transition permet aussi d'adoucir la sortie du programme de convergence de certaines régions. Ces régions en transition se concentrent surtout en Europe centrale, dans les anciens États membres comme la France, la Belgique, le Royaume-Uni, l'Irlande, l'Italie, l'Espagne, le Portugal, la Grèce, le Danemark, ou l'Autriche. Le grand gagnant semble indubitablement être le gouvernement polonais dont l'enveloppe nationale ne pèse pas moins de 72 milliards d'euros, soit toujours plus du double de ce que bénéficie l'Italie (29 milliards), second dans le classement des plus grosses dotations.
XI. BILAN DE LA RÉFORME PAR LE PRÉSIDENT DU COMITÉ DES RÉGIONS, RAMÓN VALCÁRCEL
Le Comité des Régions (CDR), organe consultatif européen au plus près des territoires, a été en première ligne pour suivre et évaluer la réforme. Son président fait avec EUROPE le point sur ce que sera le revers de la médaille pour les bénéficiaires finaux.
Agence Europe: La réforme de la cohésion est-elle synonyme d'une véritable simplification pour les bénéficiaires après tous les changements introduits par le Parlement européen et le Conseil ?
Ramón Luis Valcárcel: Cette réforme comporte bien des aspects positifs et augmentera l'efficacité de la politique régionale de l'UE mais la simplification ne fait pas partie de ses points forts. Probablement, l'introduction de procédures en ligne pourrait simplifier certaines procédures mais, en général, en dépit de tous les efforts entrepris, il y a des nouveautés, comme les conditions ex ante ou la condition macroéconomique, qui risquent de rendre la programmation et la gestion des fonds plus complexe et incertaine... Regardez les conditions ex ante: la note d'orientation de la Commission compte environ 450 pages... Et bien sûr sans que ces conditions soient remplies, l'exécution des fonds ne peut même pas débuter. La seule façon d'être sûr que nous assurions des investissements pour la croissance et l'emploi à temps est d'atteindre le plus haut de degré de coopération entre les régions, les États membres et la Commission. Ensemble nous pouvons essayer d'éviter les risques d'erreurs pour booster la planification et la réalisation des projets.
Le principe de gouvernance multi-niveaux est désormais introduit dans les différents règlements de la cohésion, pensez-vous que les États membres respecteront cet esprit ? Est-ce le cas dans la préparation des accords de partenariats?
La réforme prévoit un renforcement substantiel des principes de gouvernance à plusieurs niveaux. Cette dernière a été établie pour la première fois dans le règlement portant sur les dispositions communes à côté du principe de partenariat (Article 5). De plus, un Code de conduite sur les partenariats a été élaboré comme un acte délégué pour guider les États membres dans la mise en oeuvre de ces principes. Cependant, le Code vient trop tard pour l'élaboration actuelle des procédures, puisque les préparations des accords de partenariat ont déjà été entreprises en parallèle des négociations sur le paquet cohésion, sur base d'un dialogue informel entre les États membres et la Commission. Cet effort était crucial pour assurer un lancement à temps des nouveaux programmes en 2014. Toutefois, en l'absence de ce Code, plusieurs États membres ont réalisé de sérieux efforts pour mieux prendre en compte le point de vue des autorités locales et régionales. La transparence a augmenté, la coordination générale s'est accélérée. Bien sûr, la preuve se fera sentir à la longue. Par ailleurs, le CDR est convaincu qu'autant la gouvernance multi-niveaux et le partenariat renforcé mèneront à de meilleurs résultats sur le terrain.
Pour la première fois, le budget de la cohésion a connu des coupes. Est-ce que l'accent mis sur la performance suffira pour compenser cette perte et assurer des effets tangibles des investissements européens ?
Ces perspectives financières ont été avant tout élaborées durant la pire période de la crise. La conséquence en est que, pour la première fois dans l'histoire de l'UE, nous connaîtrons une diminution des plafonds de dépenses pour les sept prochaines années, en comparaison avec la prochaine période. Cependant, la politique régionale compte toujours pour un tiers de tout le budget et a été consolidée en devenant l'outil européen principal pour investir dans la croissance, l'innovation, et la cohésion. Dans ce cadre, l'effort réalisé pour concentrer les fonds sur des objectifs pourrait améliorer l'efficacité. Les régions et les villes partagent aussi le besoin de mieux évaluer l'impact des programmes opérationnels, avec des indicateurs clairs et sensés. À propos de l'introduction de la réserve de performances, nous craignons en revanche que n'encourage les autorités de gestion à fixer des objectifs moins ambitieux. La conséquence principale de cette réserve serait que presque 7% des fonds seront disponibles après 2020.
Considérez-vous toujours renvoyer la macro-condition devant la Cour de justice européenne, en dépit des sauvegardes introduites par le Parlement européen?
C'est une question de justice. Pourquoi les régions seraient-elles punies par les déséquilibres macroéconomiques découlant de mauvaises décisions prises au niveau national? Nous soutiendrions certainement toute autorité régionale qui porterait ce cas devant la Cour. D'un point de vue institutionnel, nous déplorons qu'en dépit d'une bonne coopération générale avec la Commission tout au long du processus de codécision sur cet important dossier, aucun suivi responsable n'ait été donné aux sept avis du CDR dans lesquels notre plénière à clairement rejeté cette disposition.