L'exemple de la politique commerciale. Un procès d'intention ne servirait à rien. Le Traité de Lisbonne avait été longuement négocié et ratifié, parfois avec quelques péripéties, par tous les parlements nationaux. Ceci n'empêche pas que la création d'un Haut représentant de l'UE pour la politique étrangère, qui est en même temps vice-président de la Commission, président du Conseil et chef du service européen pour l'action extérieure, implique un chevauchement de pouvoirs ingérable. La construction alambiquée confiant ces fonctions multiples à une seule personne est inefficace et source d'équivoques (voir cette rubrique d'hier).
Même en laissant de côté les conflits en cours en Libye et ailleurs, et les aspects militaires en général, la supervision globale de Catherine Ashton est une vue de l'esprit. Un exemple ? Karel De Gucht, commissaire au Commerce, voyage beaucoup et développe une activité débordante ; on n'a pas l'impression que son souci prioritaire soit de demander l'avis de Mme Ashton sur ses initiatives. Il informe directement la Commission de ses projets et de son activité ; il devra sans doute faire face à quelques remarques et même à des réserves, notamment à propos des concessions aux pays tiers en matière d'agriculture, mais c'est en Commission qu'il en discute. Or, Mme Ashton n'est pas en mesure de participer régulièrement aux travaux de la Commission dont elle est vice-présidente ; c'est une fiction parmi d'autres.
Chaque commissaire a sa tâche. On peut se demander pourquoi et comment l'UE s'est laissée entraîner dans un tel mécanisme. La première raison en est que la répartition des tâches est incontournable au sein de la Commission, mais difficile à gérer face aux pays tiers. Chaque commissaire est responsable d'un secteur, et il ne peut pas négocier au nom de ses collègues. Le commissaire au Commerce ne peut pas promettre un soutien financier à un pays tiers ; celui qui s'occupe des échanges de marchandises ne peut pas s'engager sur les transports ; les relations de l'UE avec les pays en développement sont soumises à des régimes spéciaux ou à des associations spécifiques. Et chaque commissaire est jaloux de ses prérogatives. Mais chacun d'eux a en face de lui, comme interlocuteur, soit le Premier ministre d'un pays tiers, soit une autre personnalité qui dispose d'un mandat global ; et ce commissaire européen, si le dialogue dépasse ses compétences spécifiques, doit avouer à son interlocuteur qu'un tel aspect ne dépend pas de lui mais d'un collègue, et que c'est avec ce collègue qu'il faut en parler. En outre, la Commission ne peut pas décider à elle seule les positions communautaires. D'où l'idée de cumuler dans une personne cette multiplicité de fonctions: vice-présidence de la Commission (avec la supervision des commissaires chargés des différents aspects des relations avec les pays tiers) ; la présidence du Conseil « Affaires étrangères » ; la gestion du Service diplomatique commun ; le titre de Haut représentant de l'UE pour la politique étrangère et pour la politique de sécurité.
Inefficacité. Le résultat de ce cumul est que Mme Ashton n'est efficace dans aucune de ces tâches. Aux réunions de la Commission, elle n'y participe presque jamais. Ses prises de position, si elles concernent des sujets importants, n'ont rien d'exclusif ; MM. Van Rompuy, Barroso et Buzek en diffusent aussi, et avec davantage d'éclat ; si elles couvrent des aspects secondaires, seuls les remarquent leurs destinataires ou ceux qui sont directement concernés. Les dossiers sensibles lui échappent, quelques chefs de gouvernement le lui ont fait explicitement comprendre. Si on définit Mme Ashton comme « ministre des Affaires étrangères» de l'UE, c'est elle-même qui se précipite pour le démentir. L'organisme qu'elle préside est composé de diplomates (des États membres ou des services communautaires), et on a constaté encore récemment à quel point les responsables politiques considèrent que les diplomates ne font pas eux-mêmes la politique étrangère ; ils sont au service de ceux qui décident pour leur fournir des éléments. Il en est ainsi au niveau national (même si les diplomates parfois se rebiffent), il en sera de même au niveau européen.
Garder une seule fonction. Tout ce qui précède devrait conduire à la conclusion déjà indiquée dans cette rubrique d'hier: Mme Ashton devrait, pour jouer un rôle compréhensible et efficace, ne garder qu'une fonction: gérer le Service européen pour l'action extérieure (SEAE), participer dans ce rôle aux réunions internationales, prendre des positions et diffuser des déclarations conformes à ses responsabilités. Ce n'est pas simple, car le Traité de Lisbonne et les autres textes sont là ; mais je crois que c'est la seule voie pour sortir de la confusion actuelle des rôles et des responsabilités.
(F.R.)