Bruxelles, 19/09/2007 (Agence Europe) - Pour donner un nouvel élan à la politique énergétique pour l'Europe, dont le Conseil européen a validé les contours en adoptant, en mars dernier, un Plan d'action triennal pour la période 2007-2009 (EUROPE n° 9383), la Commission européenne a adopté, mercredi 19 septembre, sa proposition de 3ème paquet législatif sur le marché intérieur du gaz et de l'électricité. Objectif: améliorer le fonctionnement du marché intérieur et l'ouvrir davantage à la concurrence afin de garantir à tous les citoyens européens une liberté de choix et des avantages réels et effectifs, notamment en termes de prix de l'énergie, d'énergie propre et de sécurité de l'approvisionnement. Au cœur des propositions se trouve notamment l'épineuse question de la séparation des activités de production/fourniture et de transport (réseaux) des opérateurs énergétiques pour tenter de faciliter l'entrée de nouveaux arrivants sur des marchés dominés par des sociétés verticalement intégrées. Cette question promet un vaste et long débat entre le Conseil de l'UE et le Parlement européen qui, pour répondre au souci d'une « Europe des résultats », sont appelés par la Commission à parvenir au plus vite à un accord.
Cinq propositions de textes pour compléter les règles existantes
Pour tenter de corriger les dysfonctionnements du marché intérieur de l'énergie (cloisonnement des marchés, position dominante des anciens monopoles, prix trop élevés et insuffisance des investissements) dénoncés dans son enquête sectorielle de janvier dernier (paquet « énergie et climat », EUROPE n° 9341), la Commission s'appuie sur cinq projets de texte: - deux propositions de directive visent à amender et compléter les directives 2003/54/CE et 2003/55/CE concernant les règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et du gaz, l'objectif étant de parvenir à une séparation effective des activités (production/fourniture et transmission) des opérateurs énergétiques ; - trois propositions de règlement. La première vise à instituer une Agence européenne de coopération des régulateurs nationaux de l'énergie ; les deux autres visent à amender les règlements 1228/2003 et 1775/2005 concernant les conditions d'accès aux réseaux de transport d'électricité et de gaz.
Privilégiant la séparation patrimoniale, la Commission ne ferme pas la porte à l'option « ISO » qui se veut plus souple mais sera plus lourde administrativement
Permise par les directives de 2003, la simple séparation juridique et comptable au sein d'un groupe énergétique intégré ne permet pas, selon la Commission, d'éviter des conflits d'intérêts entre les deux types d'activités, comme l'a rappelé Neelie Kroes, aux côtés du président José Manuel Barroso et de son collègue à l'Energie, Andris Piebalgs, mercredi devant la presse. Pour la commissaire à la Concurrence, dans le cadre de leurs activités de production/distribution, les entreprises intégrées cherchent avant tout à maximiser leurs ventes et leurs parts de marché et n'ont donc aucune raison de développer les réseaux qu'elles détiennent au-delà de leurs propres besoins. Pour améliorer l'accès des tiers aux réseaux de transport toujours détenus par les anciens monopoles, la Commission, qui ne voit par ailleurs aucune raison de distinguer l'électricité du gaz, met donc sur la table deux options bien connues:
- privilégiée par la Commission, l'option la plus radicale prévoit une séparation patrimoniale des activités de production et de transport d'énergie. Par cette option, la Commission vise à contraindre les grands groupes verticalement intégrés à abandonner le contrôle de leurs infrastructures de transport (« autoroutes » de l'énergie). En revanche, seule concession lâchée par la Commission, ils conserveraient la mainmise sur les réseaux locaux de distribution. Notons qu'à l'instar du Royaume-Uni, plusieurs Etats membres ont déjà séparé les activités des opérateurs énergétiques dans l'un ou l'autre des secteurs (gaz et électricité) ou dans les deux ;
- baptisée « ISO », l'autre option, en théorie la plus souple pour les Etats membres qui veulent préserver leurs champions nationaux, autorise les grands groupes verticalement intégrés à conserver la propriété de leurs infrastructures mais les contraint, en échange d'une rémunération, d'en confier le pilotage à un gestionnaire indépendant de réseau (Independent system operator). L'ISO serait chargé de l'entretien et de la maintenance des réseaux et de décider des investissements nécessaires au bon fonctionnement du réseau sans que la maison mère n'ait un droit de regard sur ces prérogatives. Pour que leur gestionnaire de réseau soit reconnu comme transporteur, les maisons mères devraient se plier à une procédure de « certification » d'indépendance co-organisée par le régulateur national et la Commission. Cette concession de la Commission serait tellement contraignante en termes de lourdeur administrative qu'elle représente pour certains observateurs une version déguisée de la séparation patrimoniale.
Plus de pouvoirs pour les régulateurs et une Agence communautaire pour leur coopération
La deuxième proposition phare du paquet législatif concerne la régulation du marché intérieur. Pour garantir leur indépendance vis-à-vis des gouvernements (y compris sur le plan budgétaire) mais aussi du secteur, la Commission propose de confier aux régulateurs nationaux de nouveaux pouvoirs pour: - mener à bien de nouvelles tâches: délivrance de certificats attestant de l'indépendance d'action des gestionnaires de réseaux de transport (GRT) et de l'application par ceux-ci des règles d'unbundling ; surveillance des GRT et des gestionnaires de réseaux de distribution ; contrôle des plans d'investissements ; surveillance de la sécurité des réseaux ; contrôle de la transparence ; contrôle, en coopération avec les autorités de concurrence, du niveau d'ouverture des marchés et de la concurrence ; application des mesures de protection des consommateurs ; - et décider de sanctions dissuasives à l'encontre des opérateurs énergétiques.
En outre, pour simplifier et stimuler les échanges transfrontaliers d'énergie, la Commission propose de créer une Agence de coopération des régulateurs nationaux habilitée à arrêter des décisions de nature obligatoire. L'Agence serait chargée de contrôler l'impact du comportement des opérateurs sur le marché intérieur de l'énergie. Pilotée par un Conseil des régulateurs, elle contrôlerait les GRT et pourrait leur demander de modifier leurs projets pour garantir un investissement adéquat dans les réseaux. Si elle n'est pas appelée à remplacer les régulateurs dans leurs missions nationales, cette Agence aurait néanmoins le pouvoir de réviser les décisions prises par un régulateur national ayant un impact direct sur le marché intérieur.
Des groupements formalisés pour une meilleure coopération entre les GRT de gaz et d'électricité
Enfin, la troisième proposition phare de la Commission concerne la formalisation des groupements européens de GRT déjà existants (ETSO pour l'électricité et GTE pour le gaz) afin que ceux-ci renforcent leur coopération. Les GRT pourraient ainsi élaborer des normes de sécurité et des codes commerciaux et techniques communs, planifier et coordonner les investissements nécessaires pour faciliter les échanges transfrontaliers au niveau de l'UE, et mettre en place une plateforme commune de transparence sur la gestion des réseaux qui permettrait de garantir l'égalité d'accès à l'information et d'améliorer la transparence des prix.
Avec un Conseil très divisé et un PE hésitant pour le gaz, le débat sur l'unbundling promet d'être long
Le Conseil Energie du 8 juin dernier a démontré que les Vingt-sept sont loin d'un consensus sur l'épineuse question de la séparation patrimoniale (EUROPE n° 9441). Comme leurs géants énergétiques nationaux EDF, GDF, RWE et E.ON, l'Allemagne et la France sont les plus farouches opposants à cette option. Paris, qui pointe notamment du doigt les risques d'une instabilité accrue du secteur et d'une insécurité juridique pour les investisseurs, met en avant son propre modèle de séparation réglementée. Berlin met pour sa part l'accent sur le déni des droits de propriété. Autres opposants à cette option: la Slovaquie, qui a appliqué déjà une séparation patrimoniale pour l'électricité, estime à présent que le gain en concurrence est insuffisant ; Chypre craint un surcroît de dépenses administratives et opérationnelles ; la Grèce, qui considère que cette question devrait être étudiée à un stade ultérieur lorsque davantage de données sur la libéralisation dans l'UE à 27 seront disponibles ; la Bulgarie et la Lettonie qui craignent la menace du géant gazier russe Gazprom dans le cas d'un affaiblissement des opérateurs nationaux dû à la séparation patrimoniale. Fin juillet, ces 7 Etats membres, plus l'Autriche et le Luxembourg, ont adressé une lettre conjointe à la Commission plaidant pour que la séparation patrimoniale soit une option parmi d'autres. Avec 106 voix, ces neuf Etats membres forment une minorité de blocage au Conseil. Auparavant, huit Etats membres - Belgique, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Espagne, Suède, Roumanie et Royaume-Uni - avaient conjointement invité, fin juin, la Commission à maintenir la séparation patrimoniale comme option privilégiée. Ces huit Etats membres représentent 119 voix au Conseil. Le Portugal, qui assure la Présidence de l'UE et qui applique déjà une séparation complète pour le gaz et l'électricité, partage leur avis. On sait que d'autres Etats membres comme l'Estonie, l'Italie et la Hongrie soutiennent, dans une certaine mesure, la séparation pour le transport mais pas son extension à la distribution. Rappelons que dans le processus de décision au Conseil, le vote d'un projet de directive se fait à la majorité qualifiée. Elle est atteinte avec 255 voix sur un total de 345. Le blocage d'un texte peut être obtenu avec une minorité à 91 voix.
De son côté, le Parlement européen s'est prononcé en faveur de la séparation patrimoniale en adoptant à une large majorité le rapport d'Alejo Vidal-Quadras en juillet dernier (EUROPE n° 9465). S'il considère que la séparation patrimoniale des activités de transport des autres activités (production, extraction, distribution, commercialisation) des opérateurs énergétiques est « le moyen le plus efficace de promouvoir de façon non discriminatoire l'investissement dans les infrastructures, un accès équitable au réseau pour les nouveaux arrivants et la transparence du marché », il s'interroge toutefois sur la pertinence de la séparation patrimoniale dans le cas du gaz au moins pour deux raisons, à savoir le risque de fragilisation des opérateurs gaziers face aux grands producteurs des pays tiers et le besoin de solutions spécifiques pour le gaz. (eh)