Une affirmation préliminaire: nous ne serions pas en train de discuter du projet Galileo, de ses chances de réussite et de ses difficultés, si l'UE n'existait pas. Aucun Etat membre isolé, aucune coalition d'Etats membres n'aurait lancé un projet aussi ambitieux. Il a été conçu et défendu avec opiniâtreté par François Lamoureux, directeur général à l'époque, et ensuite soutenu sans hésitation par le vice-président de la Commission, Jacques Barrot. Sans la Commission européenne, il n'y aurait pas de projet Galileo. Ce point étant acquis, ce qui est arrivé en cours de route et les incertitudes qui subsistent soulèvent bien des questions.
En septembre, les « propositions alternatives ». Les faits sont connus. Le consortium privé qui aurait dû financer l'essentiel de la première phase du projet (achat et lancement des satellites) n'a pas été en mesure de s'entendre sur les conditions de ce financement et sur le partage des charges. M. Barrot a alors proposé au Conseil, au nom de la Commission, un financement public, de préférence par le budget communautaire (avec le concours éventuel de la Banque européenne d'investissement, BEI). Le Conseil ne s'est pas encore prononcé, certains gouvernements étant plutôt favorables à des contributions financières des Etats membres à la place du recours au budget européen. À la fin de la semaine dernière, le Conseil s'était limité à inviter la Commission à lui présenter en septembre des «propositions alternatives» détaillées, couvrant toutes les options, non seulement pour la première phase (26 satellites encore à lancer), mais aussi pour la phase d'exploitation et pour la gestion du système.
Un résumé succinct de la situation a été publié dans notre bulletin n° 9437. Les points considérés ensuite par le Conseil comme acquis sont essentiellement au nombre de trois: a) le Conseil a confirmé la volonté politique de déployer le système dans les délais prévus (fin 2012) ; b) d'ici là, l'essentiel de l'effort financier sera pris en charge par le secteur public ; c) Galileo demeure un « projet stratégique » pour l'Europe.
Deux questions embarrassantes. Les péripéties intervenues soulèvent toutefois de nombreuses questions. La première qui vient à l'esprit concerne le comportement du secteur privé. Les huit entreprises impliquées sont logiquement des colosses: EADS, Thales, Alenia Space (c'est l'ancienne Alcatel), Finmeccanica, Inmarsat, etc. Savaient-elles dès le commencement qu'elles n'auraient pas été en mesure d'assumer les risques du lancement des 34 satellites ? C'est l'impression que laisse la lecture de certains commentaires. Nous lisons, par exemple, que le financement public représente un «simple retour à la logique». Pour ce commentateur, le projet a été «habillé d'un manteau de partenariat public-privé (…) Les candidats fournisseurs et exploitants ont fait semblant d'y croire» et ils ont rédigé les plans et calendriers adaptés à cette hypothèse. Mais les délais pour que Galileo soit effectivement rentable étaient incompatibles avec « l'exigence de résultats rapides posée par les actionnaires d'aujourd'hui». Toutefois, avant de l'avouer, « il fallait que Galileo soit suffisamment engagé pour que son abandon soit ressenti comme une défaite politique de l'Europe, et que les Etats se sentent obligés de combler le trou». L'auteur des lignes qui précèdent (André Dumont, ingénieur AirBr et chargé de cours à l'Université libre de Bruxelles) avait dirigé en son temps la participation industrielle belge au développement du lanceur Ariane. Pour ce projet, la situation était claire: les industriels disposaient des fonds publics adéquats pour le développer, et ce n'est qu'après les premiers tirs réussis que son exploitation a été confiée à une société commerciale (Arianespace). Ce qui arrive maintenant pour Galileo est tout simplement «le retour à la logique» et les industriels engagés dans Galileo « vont retrouver avec soulagement leur rôle naturel de constructeurs payés par leur client».
Deuxième question: si l'hypothèse de M. Dumont est correcte, la Commission européenne et les ministres qui composaient le Conseil étaient-ils conscients, dès le départ, de l'évolution inéluctable de la situation et de la nécessité de revoir à un moment donné la règle du jeu pour que le projet ne soit pas enterré ? Je n'ai pas d'éléments pour répondre. Des commentateurs compétents et savants affirment aujourd'hui que la gestion du projet était absurde et que l'échec était écrit dès le départ. Les deux consortiums initiaux, l'un chargé de construire l'infrastructure au sol et les satellites (ESNI) et l'autre de déployer, gérer et exploiter le système et fournir les services aux utilisateurs (Galileo Operating Company, GOC), avaient été formés, selon cette thèse, en dépit de toute règle industrielle, en fusionnant les entreprises qui étaient en compétition, afin de donner satisfaction à tous et en premier lieu aux différents Etats membres dont ces entreprises étaient originaires. Jacques Blamont, physicien et membre de l'Académie des Sciences, a écrit dans Le Monde que la décision de fusionner les concurrents allait «contre la logique industrielle et contre le bon sens». Le résultat avait été de réunir «des ennemis inconciliables, paralysés par leurs règles de gouvernance et dépourvus d'arbitre». Le point faible de ces affirmations est évidemment qu'elles arrivent a posteriori, lorsque la situation est connue. Il est facile de critiquer quand les difficultés sont là.
La vraie question fondamentale. Certains observateurs estiment toutefois que les responsables politiques, et en particulier Jacques Barrot, avaient des raisons plus que valables pour faire avancer le projet dans l'intérêt général de l'Europe, même si les modalités n'étaient pas convaincantes et si certaines difficultés étaient prévisibles. Michele Cercone, porte-parole de M. Barrot, a déclaré vers la fin mai: « Aucun projet de ce type et de cette ampleur n'a jamais été financé avec de l'argent privé. Il n'est pas étonnant que les autorités publiques prennent à leur charge la totalité de l'infrastructure ».
Laissons alors de côté les deux questions embarrassantes. Certes, les autorités doivent veiller afin d'éviter que les entreprises aient pour seule préoccupation d'arracher le maximum d'argent public possible ; certains actionnaires pourraient accepter que la rentabilité de leurs investissements soit plus raisonnable par rapport aux habitudes récentes du capitalisme financier. Certes, l'on peut encore s'attendre, dans les négociations de septembre/octobre, à des conflits entre les différents intérêts nationaux. Mais les questions fondamentales changeraient de nature pour devenir à peu près les suivantes: tous les Etats membres reconnaissent-ils que Galileo est un projet stratégique pour l'avenir de l'Europe ? Est-il justifié de consentir tous les efforts raisonnablement possibles pour le réaliser ?
Je ne vais pas rechercher la réponse dans les déclarations officielles ni dans une interview de telle ou telle personnalité politique. Je vais simplement reproduire ce qu'a écrit l'un des critiques les plus sévères des erreurs du passé, le physicien Jacques Blamont déjà cité: « Galileo est un programme stratégique. Il est clair que les applications de la localisation/navigation par satellite vont bouleverser des domaines entiers de l'économie, et aussi notre vie quotidienne. » Pour le moment, le monde ne dispose que du GPS américain, contrôlé par les militaires. Selon M. Blamont, il faut savoir si nous devons dépendre de « la bonne volonté des militaires américains pour assurer une fonction qui devient cruciale dans le fonctionnement de la société. La Russie avec le système Glonass et la Chine avec le système Beidou-Compass consacrent des ressources publiques considérables à l'objectif de se doter d'une telle infrastructure.»
À partir de ces considérations, M. Blamont a dessiné le 12 mai ce que l'Europe devrait faire, à son avis, en anticipant de façon schématique ce que Jacques Barrot a annoncé quelques jours plus tard: a) réaffirmer le caractère stratégique de l'engagement européen ; b) donner la préférence à un financement public par le budget communautaire, géré par la Commission au moyen d'une structure ad hoc ; c) annuler les contrats et dissoudre le consortium actuel ; d) charger l'Agence Spatiale Européenne (ASE) de gérer directement le développement et la mise en place du système, en mettant en concurrence les industriels et en créant le moment venu une entité chargée de l'exploitation et de la fourniture des services de Galileo, par un nouvel appel d'offres compétitif.
Un coût élevé mais justifié. Ce schéma avait été sans doute établi après des contacts avec les milieux politiques de l'UE et de certains Etats membres et avec les milieux industriels et financiers concernés. Il revient à présent à la Commission européenne de formuler officiellement ses «propositions alternatives» portant non seulement sur la couverture financière mais aussi sur la gestion du système. Les chiffres sont à première vue assez impressionnants (financement public supplémentaire de l'ordre de 2,4 milliards d'euros pour la période 2007-2013), mais Jacques Barrot avait déjà observé dans sa conférence de presse du 16 mai dernier que la charge annuelle de 400 millions d'euros par an (sur un budget européen de 126 milliards d'euros) correspond au coût de la construction de 400 km d'autoroutes (voir notre bulletin n° 9428). Les experts ont de leur côté rappelé que le budget communautaire dispose chaque année de crédits non utilisés, qui sont rendus aux Etats membres et dont une partie pourrait couvrir aisément le coût de Galileo.
Les vraies difficultés. Il semble donc justifié de considérer que le financement public n'est pas un problème insurmontable, et que les vraies difficultés sont politiques, industrielles et scientifiques. Les Etats membres sont-ils tous d'accord sur l'importance pour l'Europe de se doter d'un système autonome par rapport au système américain (qui va être prochainement modernisé) ? Sont-ils d'accord pour prendre en considération aussi l'aspect militaire ? Les divergences, encore considérables, sur les retombées industrielles et scientifiques, pays par pays et pour l'UE dans son ensemble, peuvent-elles être surmontées ?
Les discussions informelles, aussi bien entre les autorités politiques qu'entre les groupes industriels, se poursuivent activement. La Commission en tient évidemment compte dans la préparation de ses propositions, et le Parlement européen devrait s'y impliquer autant que possible. Le Conseil disposera ensuite du mois d'octobre pour en délibérer, sans exclure que le Sommet puisse s'en occuper à son tour.
(F.R.)