Quoi de neuf dans la préparation du Conseil européen qui doit s'exprimer, d'ici deux semaines, sur le nouveau Traité européen ? Du côté de la Présidence allemande, presque rien ; du côté d'autres gouvernements, quelques indications parfois encourageantes ; de la part d'autres acteurs, plusieurs initiatives qui pourraient prendre une certaine signification au moment de la mise au point des textes, mais qui, pour le moment, n'ont que peu d'influence, peu d'échos et peu de lecteurs.
La méthode Merkel. L'attitude prudente de la Présidence est compréhensible. Les appels à la transparence ont, en ce moment, une saveur quelque peu démagogique. Angela Merkel est en train de rencontrer, l'un après l'autre, tous les chefs de gouvernement, qui ont eu de leur côté le temps de prendre connaissance des positions des forces politiques et de la société civile de leur pays. Au niveau européen, les institutions et autres organismes ont pu s'exprimer. Les trois volets de la méthode Merkel sont simples: a) contacts personnels directs avec ceux qui seront appelés à se prononcer les 21 et le 22 juin (elle les a même invités à réserver, dans leurs hôtels bruxellois, une nuit supplémentaire, du 22 au 23) ; b) aucun texte écrit soumis à ses interlocuteurs ; c) quelques phrases vagues aux journalistes après chaque entretien, avec un leitmotiv: nous voulons un accord, mais pas à n'importe quel prix.
La méthode est donc analogue à celle que Mme Merkel avait expérimentée en mars pour préparer la déclaration sur le 50ème anniversaire du Traité de Rome: entretiens bilatéraux et un texte resté confidentiel jusqu'au moment de la discussion finale, rédigé sous sa seule responsabilité. Il est vrai que l'enjeu était bien moindre: le but était alors d'affirmer un certain nombre de principes, tandis que cette fois-ci il s'agit de définir des orientations et des mesures que la Conférence intergouvernementale devra ensuite mettre en musique sous Présidence portugaise. Mais si la démarche à première vue opaque a été efficace, pourquoi l'abandonner ?
Tactiques différentes. Les déclarations des différents chefs de gouvernement (qui ont entre-temps multiplié aussi les entretiens entre eux) ou les indiscrétions qu'ils laissent filtrer sont souvent assez explicites, mais en suivant des tactiques différenciées. Certains mettent l'accent sur la large identité de vues constatée avec leur interlocuteur du jour, en négligeant les divergences ; d'autres insistent en revanche sur leur fermeté à propos de telle ou telle position spécifique et sur la volonté de ne pas y renoncer. Voici deux exemples. Après les entretiens Sarkozy-Prodi et Sarkozy-Zapatero, l'accent a été mis sur le consensus en faveur d'un traité simplifié, avec l'abandon des dispositions ayant une nature constitutionnelle. En même temps, avec l'emphase propre à son pays, Jaroslav Kaczynski s'est dit «prêt à mourir» plutôt que de renoncer à sa position sur les modalités du vote majoritaire. Dans un cas comme dans l'autre, la vérité est plus nuancée ; en fait, des divergences sensibles subsistent entre la France, l'Italie et l'Espagne, et de son côté la Pologne a proposé une méthode de calcul qui se situe à mi-chemin entre celle du Traité de Nice (que la presque totalité des Etats membres veulent changer) et celle du projet de Traité constitutionnel (que la Pologne rejette).
Compréhension réciproque indispensable. En fait, aucun accord ne serait possible si chaque Etat membre refuse de modifier sa position de départ, et un certain degré de compréhension réciproque est indispensable. Dans les deux pays du «non» référendaire, les responsables politiques sont obligés de déclarer à leurs peuples que le texte qu'ils envisagent de faire approuver par la voie parlementaire est autre chose que celui que les mêmes peuples ont rejeté. Et le gouvernement britannique doit prendre une attitude analogue pour justifier la renonciation au référendum promis en son temps. La constatation que les «oui» ont été de loin plus nombreux que les «non» correspond à la vérité ; mais le proclamer sans cesse, en tant qu'arme polémique, ne facilite pas les compromis. Si l'on veut un accord, il faut admettre que le nouveau projet sera quelque chose de différent.
Il est vrai que dans certains cas, ce n'est pas seulement la présentation aux opinions publiques qui est en cause, mais le contenu. J'ai déjà cité la procédure du vote majoritaire au sein du Conseil. Par le régime qui avait été défini à Nice (sans discernement, dans une nuit agitée où la Présidence française donnait l'impression d'avoir perdu la notion de l'équilibre institutionnel), la Pologne avait en pratique obtenu le statut de grande puissance, presque à égalité avec les pays les plus peuplés. Faut-il pour autant considérer que la divergence à ce sujet est insurmontable ? M. Saryusz-Wolski, qui préside la commission des relations extérieures du Parlement européen, soutient que la formule de rechange envisagée à Varsovie (fondée sur la racine carrée des populations) se situe à mi-chemin entre celle de Nice et celle de Giscard d'Estaing ; on pourrait commencer par l'étudier. D'un autre point de vue, la Commissaire européenne Danuta Hübner a souligné dans la presse polonaise que la solidarité énergétique est pour la Pologne un objectif autrement important que la procédure de vote, et que la suggestion visant à attribuer un droit de veto aux parlements nationaux sur les décisions européennes est très dangereuse pour Varsovie ; elle pourrait, par exemple, être utilisée en matière d'Europe à deux vitesses. Le vrai danger pour la Pologne (et pour les autres pays d'Europe centrale et orientale) serait l'échec des négociations, car il impliquerait l'effondrement de la politique de cohésion et de la politique agricole de l'UE.
La thèse du «Traité plus». Les questions relatives à la présentation aux opinions publiques, avec l'exigence de donner l'impression que l'UE se remet en état de marche, sont essentielles dans quelques capitales. Les améliorations institutionnelles deviennent dès lors prioritaires et, pour certains aspects, indispensables. Pour d'autres gouvernements, l'essentiel est le renforcement des politiques communes et la possibilité d'en introduire de nouvelles. Selon M. Zapatero, il serait « inconcevable » de réduire le nouveau Traité aux seuls aspects institutionnels. C'est alors la thèse du «Traité plus» qui est mise en avant, thèse qui, selon Guy Verhofstadt, se fonde sur un principe simple: toute renonciation à une disposition du texte actuel doit être compensée par un progrès ailleurs. Et un large consensus semble exister sur l'introduction de dispositions relatives aux nouveaux défis mondiaux, le réchauffement climatique en tête.
Mais il n'existe pas d'accord sur les aspects à sacrifier. Plusieurs pays ont leur liste des éléments auxquels ils ne sont pas disposés à renoncer: elle comprend, selon les cas, le renforcement des compétences communautaires en matière de justice et affaires intérieures (avec le passage au vote majoritaire), le caractère obligatoire de la charte des droits fondamentaux (que le texte soit inclus dans le Traité ou simplement cité avec un renvoi), la politique de l'immigration, la création du ministre européen des Affaires étrangères, le président stable du Conseil européen, l'attribution de la « personnalité juridique » à l'Union, la primauté du droit communautaire. Certes, il n'est pas indispensable de régler tous les détails au prochain Sommet. On attribue, par exemple, au gouvernement polonais l'intention de suggérer que les modalités du vote majoritaire ne soient pas approuvées à cette occasion, mais confiées à la Conférence Intergouvernementale afin qu'elle étudie en détail le compromis possible.
Le problème britannique. En définitive, le risque existe que l'attitude la plus problématique devienne celle du Royaume-Uni. Non pas par la faute de Tony Blair mais en raison de l'attitude d'une frange de son parti, d'une large partie de l'opposition et, comme d'habitude, de la presque totalité de la presse. Le Daily Telegraph a donné le ton, par une analyse prétendument objective de l'attitude de la Chambre des Communes sur un aspect spécifique, et par un commentaire dont le titre dit tout: «un affront à la démocratie». Le sujet de cette indignation est la possibilité que Tony Blair accepte de renoncer au droit de veto dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (qui pourrait, dans le nouveau traité envisagé, passer au régime des décisions à la majorité). Le journal réclame un débat préalable au sein du parlement britannique, bien que le gouvernement fasse valoir qu'il est malaisé de se présenter à une négociation internationale délicate après avoir annoncé à l'avance la position de son pays. Selon le Daily Telegraph, les leaders allemands et français en savent aujourd'hui davantage sur les intentions du Royaume-Uni que le parlement et le peuple britanniques ; et c'est ici que se situe l'affront à la démocratie. Ce n'est pas à nous qu'il revient d'évaluer les questions internes d'un Etat membre. Mais cet épisode indique les difficultés que Tony Blair rencontre pour adopter une position européenne constructive, à la veille de laisser la place à Gordon Brown.
Liste indicative des principaux aspects encore ouverts. Je termine par un bref rappel des principaux aspects qui demeurent ouverts pour le «Traité fondamental», ou «Traité de base», envisagé: 1) l'extension des domaines où les décisions seraient prises à la majorité ; 2) les procédures du vote majoritaire (sur ce point, la Pologne est isolée) ; 3) la personnalité juridique de l'Union et la primauté du droit communautaire; 4) le statut de la Charte des droits fondamentaux ; 5) la création du ministre européen des Affaires étrangères (certains gouvernements rejettent le titre de «ministre» et son rôle parallèle de vice-président de la Commission, quelques-uns s'opposent au principe même d'une politique étrangère unifiée) ; 6) la demande d'un droit de veto des parlements nationaux à l'égard d'une initiative européenne ; 7) l'inscription dans les textes des critères pour les élargissements futurs.
Des dispositions générales relatives à l'énergie (notamment sous l'angle de la solidarité) et au défi du climat ne seraient pas contestées. Un certain nombre de chefs de gouvernement (notamment M. Prodi et M. Verhofstadt) demandent que l'idée d'une Europe à deux vitesses soit prise en considération si les divergences subsistent, d'autres préconisent une formule plus souple (amélioration des coopérations renforcées).
(F.R.)