L'évolution interne de la politique européenne de l'énergie ne peut pas être séparée de l'évolution externe sinon pour des raisons de clarté et de simplification. J'ai passé en revue hier quelques aspects essentiels du volet extérieur, j'en fais de même aujourd'hui pour le volet intérieur.
1. Création et fonctionnement du marché unifié. Le Conseil européen du 9 mars a reconnu, en confirmant ce que la Commission affirmait depuis longtemps, qu'un marché commun de l'énergie couvrant les trois aspects indispensables (interconnexion des réseaux, libre concurrence et règles harmonisées) n'existe pas encore, et il a défini un plan d'action pour le réaliser (voir le résumé commenté d'Emmanuel Hagry dans notre bulletin n° 9383, et le texte intégral du plan dans le N° 2463 de notre série EUROPE/Documents).
Selon la Commissaire à la concurrence, Neelie Kroes, il n'y a pas assez de transparence, le mécanisme des prix est douteux, les activités transfrontalières sont très rares et le niveau de protection des marchés nationaux est encore élevé. L'ouverture totale des marchés nationaux est prévue en principe pour juillet prochain, mais elle a besoin, pour fonctionner correctement, de plusieurs initiatives. La Commission prépare ses propositions. Les orientations générales définies par le Sommet laissent beaucoup de points ouverts: mise en œuvre des objectifs en matière d'économies d'énergie, répartition entre les Etats membres de l'effort global de production d'énergies renouvelables et de réduction des émissions de CO2, compétences des régulateurs nationaux et leur fonctionnement, politique à suivre en matière de stockage du gaz, etc.
D'après les indications disponibles, la Commission présenterait en septembre six projets de directives formant un paquet «Régulation- réseau» et couvrant:
la séparation des activités de production d'électricité et de gaz d'une part, de gestion du réseau d'autre part (unbundling: pour une fois, le terme retenu n'est pas anglais mais allemand) ;
les pouvoirs des régulateurs nationaux et leur coopération ;
le développement des réseaux transfrontaliers de transport de pétrole et de gaz ;
la transparence du marché, incluant une Charte pour les consommateurs ;
la solidarité entre les Etats membres, notamment à propos du stockage et des réserves ;
le soutien aux quatre projets prioritaires d'infrastructures, signalés par la Commission et retenu dans les «conclusions» du Sommet pour leur intérêt européen».
Voir les points suivants pour les détails.
2. Les divergences à propos de l'Unbundling subsistent. Le Sommet n'a pas retenu les deux options proposées par la Commission européenne, c'est-à-dire soit la séparation de la propriété des réseaux, soit la possibilité pour un producteur de conserver la propriété du réseau mais en confiant sa gestion à un gestionnaire indépendant. Le compromis approuvé par les chefs de gouvernement parle de séparation effective, garantissant l'égalité et la liberté d'accès aux infrastructures de transport, ainsi que l'indépendance des décisions en matière d'investissements. Il subsiste toutefois entre les Etats membres quelques différences d'interprétation, chacun mettant l'accent sur les aspects qui l'intéressent davantage. Le ministre français de l'Energie, Thierry Breton, avait tout de suite mis l'accent sur le fait que la France ne sera obligée de démanteler ni Electricité de France (EDF) ni Gaz de France (GDF) et que la formule actuellement appliquée (gestion séparée sous le contrôle strict du régulateur, sans obligation de cession) est admise.
Toutefois, la plupart des Commissaires concernés (notamment le Commissaire à l'énergie Andris Piebalgs et la Commissaire à la concurrence Neelie Kroes, ainsi que le Président Barroso) maintiennent leur préférence pour la séparation de la propriété. Mme Kroes est très ferme: elle estime qu'en l'absence de la séparation, les nouveaux opérateurs ne pourront pas accéder aux réseaux et les investisseurs ne trouveront pas un intérêt économique réel à investir dans les infrastructures, pourtant très insuffisantes. D'autres Commissaires ne sont pas d'accord avec elle. La Commission dans son ensemble reconnaît que le stade du libre choix doit être surmonté et sa proposition de septembre maintiendra sans doute les deux options qu'elle avait déjà suggérées, avec la possibilité d'y ajouter des formules supplémentaires susceptibles d'améliorer la situation actuelle.
3. Pour un fonctionnement plus efficace du marché. L'hypothèse d'un régulateur européen n'étant pas mûre, la Commission proposera officiellement de renforcer l'ERGEG (groupement européen des régulateurs pour l'électricité et le gaz), en consolidant l'autonomie des régulateurs nationaux, aujourd'hui douteuse dans certains cas, et en confiant à cet organe la possibilité de prendre des décisions contraignantes sur des questions transfrontalières. A l'heure actuelle, les régulateurs n'ont pas les mêmes moyens et compétences, ce qui rend difficile leur coordination.
En même temps (troisième proposition), la Commission proposera de créer un nouveau mécanisme communautaire pour les GRT (gestionnaires de réseaux de transport) afin, ainsi que l'a demandé le Sommet de mars, de mieux coordonner le fonctionnement transnational des réseaux et leur sécurité, en s'inspirant de pratiques déjà existantes dans d'autres domaines. Ce projet ne devrait pas, paraît-il, soulever de difficultés.
La quatrième proposition du paquet de septembre concernera la transparence du marché et la charte pour les consommateurs d'énergie (Charte du client, selon la terminologie des chefs de gouvernement).
4. Solidarité entre les Etats membres. La cinquième proposition prévue pour septembre concerne la solidarité, à laquelle certains Etats membres, comme la Pologne et les Etats baltes, attribuent une importance particulière. Les services de la Commission réfléchissent à ce projet: comment la solidarité pourra-t-elle s'exprimer dans un texte juridique ? Devra-t-elle impliquer les quantités stockées et les réserves nationales ? La base des interventions sera-t-elle volontaire ou automatique ? L'idée de stocks européens n'est pas écartée ; pour le pétrole, les problèmes sont moindres mais pour le gaz un problème de prix se pose.
La sixième proposition couvrira un autre aspect de la solidarité: la nomination de quatre coordinateurs pour autant de projets d'intérêt européen prioritaire. Le Conseil européen avait indiqué ces quatre projets dans une « note » de ses conclusions: a) la liaison à grande puissance entre l'Allemagne, la Pologne et la Lituanie ; b) les liaisons avec les parcs d'éoliennes en mer, en Europe septentrionale (il s'agit des installations off-shore allemandes) ; c) les interconnexions électriques entre la France et l'Espagne ; d) le gazoduc Nabucco, qui acheminera le gaz naturel de la mer Caspienne jusqu'en Europe centrale. Les services de la Commission observent toutefois qu'il n'existe pas de disponibilités financières sérieuses dans le budget communautaire pour ces projets ; l'autorité budgétaire n'a prévu qu'une dotation de 20 millions d'euros (qui ne peut que faire sourire les promoteurs de Nabucco). Les Etats membres, qui ont tous accepté les conclusions de la présidence du Sommet, devraient y réfléchir.
5. Le dossier difficile du charbon propre. Le projet à ce sujet devrait être présenté par la Commission à la fin de l'année, en tant que partie du «plan stratégique européen pour les technologies énergétiques» que le Conseil européen se propose d'examiner à sa «session de printemps» (mars ou avril 2008). Ce plan s'occupera en général des progrès techniques dans la production d'énergie, y compris l'énergie nucléaire, et des projets de recherche. Les travaux sur le charbon propre sont en plein développement, et selon certaines indications non officielles, ils sont parvenus à un certain nombre de constatations et d'objectifs:
l'efficacité énergétique du charbon propre doit être sensiblement améliorée (elle se situe actuellement entre 30 et 35%) et les techniques de combustion doivent être perfectionnées ;
la Commission entend suivre l'indication du Conseil européen visant à encourager la construction et l'exploitation, d'ici 2015, d'une douzaine d'installations de démonstration pour la production commerciale d'électricité à partir du charbon propre. Un problème sérieux de financement toutefois se pose: la dotation du programme commun de recherche/développement prévoit, pour cet objectif, 50 millions d'euros, alors que les installations/pilotes coûtent environ un milliard d'euros chacune ! Certes, le marché des permis d'émission de CO2 (20 à 30 euros par tonne) peut permettre aux entreprises qui ont bénéficié d'allocations gratuites de se lancer dans l'opération ;
une coopération avec les Etats-Unis, la Chine et l'Inde est prévue ;
le charbon propre pourrait être économiquement viable à partir de 2020. Donc, dans la période 2010-2020, les nouvelles centrales à charbon ne seront pas encore «propres». Il est nécessaire qu'elles aient une efficacité énergétique élevée et surtout qu'elles soient conçues de manière à pouvoir être adaptées à la capture du CO2 après 2020, lorsque la technologie à cet effet sera au point.
La Pologne est l'Etat membre qui se base encore largement sur le charbon pour sa production d'électricité, mais d'autres pourraient relancer cette option si elle devient économiquement rentable.
Je compléterai demain ce tour d'horizon par quelques considérations sur deux aspects essentiels et en même temps controversés de la politique énergétique européenne: les énergies renouvelables et les voies pour respecter les objectifs ambitieux indiqués par le Conseil européen ; les perspectives de l'énergie nucléaire et les divergences qui subsistent à son égard.
(F.R.)