Un acte de foi (ou presque). Y croire ou ne pas y croire ? L'évaluation des résultats du Conseil européen est, dans une large mesure, un acte de foi. Les chefs d'Etat et de gouvernement n'ont pas pris de décisions, mais ils ont fixé des orientations pour l'avenir, assez précises dans quelques cas. Dans un secteur, celui particulièrement sensible de l'immigration et de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, ils ont défini ce qu'on pourrait appeler un véritable plan d'action.
Personnalités politiques et observateurs ont souvent reproché au Conseil européen d'être devenu une sorte d'instance d'arbitrage chargée des problèmes que les mécanismes institutionnels normaux n'avaient pas su régler ; ils devraient donc se féliciter du retour à un rôle d'instance qui indique la voie à suivre et invite les institutions communautaires à décider. Mais il est en même temps compréhensible qu'un certain scepticisme persiste, car trop souvent les orientations ne se traduisent pas en mesures opérationnelles, restant sans suite, ou presque. Il est compréhensible que les opinions publiques accueillent avec désintérêt et perplexité les simples incitations à faire mieux. Toutefois, l'expérience nous apprend souvent que les «conclusions» des Sommets demeurent dans le temps ; elles restent valables dans les années pour dicter le comportement ultérieur des institutions délibérantes. Il suffira de rappeler les «critères de Copenhague» pour l'élargissement de l'Union, cités en permanence en tant que paramètres pour évaluer les nouvelles adhésions. Même la «stratégie de Lisbonne», considérée longtemps comme un exercice purement théorique à cause de son calendrier irréaliste et de chiffres trop ambitieux, montre progressivement son utilité pour encourager les réformes économiques et pour évaluer les efforts nationaux. Ne sous-évaluons donc pas a priori les «conclusions» des Sommets même lorsque les résultats se font attendre.
Retenons alors une interprétation modérément optimiste des conclusions adoptées vendredi dernier, en faisant confiance à la bonne foi des Etats membres et au dynamisme et à l'efficacité des institutions européennes pour les mises en œuvre. Voici quelques remarques sur les différents aspects.
1. Relance constitutionnelle. Le texte des «conclusions» ne va pas au-delà de quelques phrases banales, mais les informations recueillies pour notre bulletin par Olivier Jehin et Helmut Brüls sur ce qui a été dit oralement pendant ou en marge de la session sont autrement intéressantes. La Présidence finlandaise a indiqué avoir constaté, au cours de ses consultations confidentielles et informelles, une nette orientation de la plupart des Etats membres à conserver toutes les parties du projet actuel (y compris l'essentiel de la troisième partie), et Jean-Claude Juncker a confirmé l'exigence de donner le relief qu'il mérite au «oui» de dix-huit Etats membres. L'intention des dix-huit de se réunir le 26 janvier à Madrid représente, si elle est maintenue, un signal significatif. La France, les Pays-Bas et quelques autres sont évidemment dans l'embarras, et le Royaume-Uni s'efforce d'imposer la thèse que la Constitution est morte. Angela Merkel reste prudente, pour maintenir ouvert le dialogue avec Londres, mais lorsqu'elle s'exprime sur le fond, son orientation favorable au traité constitutionnel est claire. Sa tâche ne sera pas facile.
2. Elargissements futurs. Le Sommet n'a rien dit à propos de la Turquie, en renvoyant, comme prévu, au texte adopté quelques jours auparavant par le Conseil. J'en ferai autant en renvoyant à mon commentaire publié dans le bulletin n. 9326.
Sur l'élargissement en général, le Sommet a établi soigneusement un parallélisme entre l'ouverture aux Balkans occidentaux et la capacité de l'UE à intégrer les nouveaux adhérents sans nuire ni à sa capacité de décision ni à ses politiques communes. Jean-Claude Juncker et Guy Verhofstadt souhaitaient une priorité explicite pour l'approfondissement (il est significatif que le projet de texte en ce sens ait été présenté par le Benelux, avec l'appui des Pays-Bas. Cela faisait longtemps que le Benelux n'avait pas défendu une position commune significative).
Le parallélisme représente de toute manière un progrès spectaculaire par rapport à l'époque où les chefs de gouvernement décidaient les élargissements sans aucun lien avec l'approfondissement, provoquant l'amertume et parfois le sarcasme de Jacques Delors (voir ses «Mémoires»).
Je considère par ailleurs comme très opportun le paragraphe vigoureux des «conclusions» consacré aux mérites de l'élargissement à l'Est et aux avantages qui en résultent non seulement pour la stabilité et la paix mais aussi pour la prospérité et la compétitivité de l'Europe. Le Sommet a souligné avec vigueur que «l'avenir des Balkans occidentaux est dans l'Union européenne», et c'est avec plaisir que j'ai lu le paragraphe vigoureux consacré à la Serbie, soulignant que ce pays est en mesure d'accélérer sa marche vers l'adhésion. Enfin, un signal positif à l'égard d'un pays qui a tellement de mérites historiques et culturels dans la création et la défense de l'identité européenne !
3. Innovation, énergie et environnement. Le Conseil européen a considéré comme un ensemble la politique de l'énergie, la politique de l'innovation et la stratégie de Lisbonne, ce qui répond à une certaine logique. Il s'est limité à confirmer les grands principes de l'action européenne dans ces domaines, en renvoyant au Sommet du printemps le plan d'action spécifique pour l'énergie, dont le principe est acquis. Dès à présent, il a affirmé quelques orientations sur d'autres aspects: le soutien à la création de l'Institut européen de technologie proposé par la Commission (les réticences paraissent donc dépassées, même si la nature de cet organe reste à préciser) et une stratégie complète en matière de propriété intellectuelle. L'UE saura-t-elle enfin dépasser les obstacles (en partie mesquins et illogiques) sur la voie du brevet européen ?
4. Politique d'immigration. Nous voici au plan d'action approuvé dans le contexte de la création de l'espace commun de liberté, de sécurité et de justice. Le Sommet a insisté sur l'aspect institutionnel, en reconnaissant qu'il est difficile de répondre aux attentes dans le cadre des procédures décisionnelles existantes et en invitant à étudier les améliorations possibles. Mais dans le texte adopté ont disparu les deux références explicites au traité constitutionnel (elles figuraient dans le projet), même si l'orientation est claire: il faut éliminer le droit de veto, qui - des exemples récents l'ont prouvé - bloque tout progrès même lorsque 24 Etats membres sur 25 sont d'accord. Toutefois, la voie à suivre n'est pas claire. Le désaccord sur la «clause passerelle» qui permettrait de transférer cette matière du troisième au premier pilier, et donc de voter à la majorité les mesures de coopération entre les polices et entre les magistrats des Etats membres, continue à faire obstacle aux progrès dont les faits prouvent qu'ils sont indispensables. Comment surmonter ce désaccord que Tony Blair lie au Traité constitutionnel, qui pour lui est mort ? Pourtant, les références du Sommet à l'inefficacité des procédures actuelles sont explicites. Et alors? Peut-on imaginer que les chefs de gouvernement soient disposés à admettre que leurs orientations soient négligées et n'aient que le statut de souhaits sans poids ni importance ? À moins qu'ici ou là, on ne commence à estimer qu'il faut se préparer aux «coopérations renforcées» auxquelles participent les Etats membres qui le souhaitent…
Pour d'autres aspects, le Sommet a explicitement décidé de renforcer les «ressources financières et humaines» de l'agence Frontex et de mettre en place un système européen de «surveillance de la frontière maritime méridionale». Pour le contenu détaillé des « conclusions » en cette matière, ainsi que pour les remarques de certains participants au Sommet à propos du blocage de la «clause passerelle», je renvoie à l'ample résumé de Benoit Cusin publié dans notre bulletin précédent.
5. Relations extérieures. Les « conclusions » relatives au partenariat UE/Afrique, au Kosovo, à la politique de voisinage et d'autres aspects des relations extérieures de l'UE n'apportent aucune nouveauté, se limitant à résumer les positions bien connues de l'UE. Quant aux déclarations spécifiques relatives au Moyen-Orient, au Liban, à l'Iran, à l'Afghanistan et à certains pays africains, résumées dans notre bulletin précédent, elles seront reproduites, ainsi que les «conclusions», dans notre série EUROPE/Documents. Nos abonnés qui n'auraient pas encore eu le temps de lire ces textes in extenso ne doivent pas se préoccuper: les chefs de gouvernement ne les avaient pas lus non plus, en faisant confiance à Javier Solana et à leurs ambassadeurs qui les avaient soigneusement préparés. Un seul passage a été, paraît-il, évoqué pendant la réunion du Sommet, celui relatif à la Syrie, en raison de quelques divergences sur les conditions pour approfondir le dialogue. Rien de dramatique, paraît-il, et les spécialistes de la PESC parviendront sans doute à une orientation uniforme, ou du moins à trouver les formules appropriées pour ne pas faire éclater les différences.
(F.R.)