Ainsi qu'il était prévisible, l'augmentation imminente du nombre des commissaires européens, de 25 à 27, a rouvert le débat sur la composition et le fonctionnement de la Commission (voir cette rubrique d'hier). Les nominations formelles des commissaires roumain et bulgare vont intervenir bientôt. Elles sont logiquement effectuées selon les dispositions en vigueur, sensiblement différentes de celles prévues par le projet de traité constitutionnel. Mais dans ce cas, on ne peut pas parler d'un «coût de la non-Constitution», car cette dernière n'aurait pas amélioré radicalement ce qui existe, sauf sur un point: la création du ministre européen des Affaires étrangères qui serait en même temps vice-président de la Commission. Pour le restant, le traité constitutionnel n'apporte pas de réponse satisfaisante aux deux questions fondamentales: les dimensions de la Commission et son équilibre interne.
Une formule discutable. L'arrivée des deux nouveaux commissaires n'est en rien responsable de ces deux problèmes, qui résultent du Traité de Nice, voire même du Traité d'Amsterdam ; elle se limite à les rendre plus visibles. La taille de la Commission préoccupe depuis plusieurs années les responsables politiques de l'Union (à quelques exceptions près, car une minorité estime que le nombre des commissaires n'est pas un problème), mais aucune solution raisonnable n'a été trouvée. La Convention avait inventé la formule alambiquée de deux catégories de commissaires ; quinze avec droit de vote, les autres sans droits de vote mais dans un nombre suffisant pour que toutes les nationalités soient présentes dans le collège. La rotation entre les deux catégories aurait été strictement égalitaire. Le président de la Convention, Valéry Giscard d'Estaing, n'aimait pas cette formule, mais il avait dû s'y résigner. C'est la Conférence intergouvernementale (CIG) qui l'a rejetée, certains gouvernements craignant que leurs ressortissants soient ramenés au rang de sous-commissaires, malgré la «rotation égalitaire» entre les deux catégories. La solution peu glorieuse retenue par les chefs des gouvernements comporte deux phases: un commissaire de la nationalité de chaque Etat membre jusqu'en 2014 (lorsque l'UE pourrait compter 35 pays), et ensuite un nombre de commissaires correspondant aux deux tiers du nombre des Etats membres, formule dont l'intelligence et la logique sont discutables. Le traité constitutionnel étant toujours bloqué, on en reste pour le moment aux textes en vigueur.
27 commissaires jusqu'en 2009. Le Traité de Nice a introduit le principe d'une Commission resserrée: dès que l'UE arrive à 27 Etats membres, le nombre de commissaires doit être inférieur à 27. Combien ? On l'ignore ; les mécanismes et la rotation (strictement égalitaire, bien sûr) seraient-ils à renégocier à chaque élargissement ? Attention, la nouvelle règle ne s'applique pas à la Commission actuelle, mais à la suivante. Normalement, ce serait donc pour 2009, sauf imprévus (motion de censure du Parlement ou démission collective). Dans ce cas, il faudrait appliquer tout de suite la réglementation nouvelle, sans que personne ne sache comment: combien de commissaires ? Avec quel mécanisme de rotation ? Mystère, et personne n'en discute. C'est une situation absurde
Si tout marche sans accrocs, les commissaires seront donc 27 jusqu'en 2009, avec déjà des pressions pour que la règle «un commissaire par pays» soit prolongée jusqu'en 2014, lorsque le chiffre de 30 aura été sans doute dépassé. Ce que l'on vient de constater (voir cette rubrique d'hier), c'est que déjà avec 27 commissaires, il n'est pas simple pour le président de trouver un portefeuille substantiel pour chacun.
Doutes sur la légitimité de voter. Quant au problème de la légitimité, il est très délicat. À l'heure actuelle, les six grands Etats membres (76% de la population de l'UE, 77% du PIB) disposent de 6 commissaires sur 25, selon le principe de nationalité, auquel les nouveaux Etats sont très attachés. Un collège ainsi composé a-t-il la légitimité suffisante pour prendre des décisions à la majorité simple, qui est de règle ? La réponse de Valéry Giscard d'Estaing était radicale: non, une telle Commission ne peut pas voter.
Les autres institutions sont mieux équilibrées: la composition du Parlement se fonde (partiellement) sur la taille des pays, et au sein du Conseil, les Etats membres ont un poids différencié. Mais la Commission détient beaucoup de pouvoirs autonomes, et les domaines où elle décide seule sont parfois très importants: la concurrence, les aides d'Etat, la gestion de la PAC, etc. En outre, le nombre des petits Etats membres pourrait encore augmenter, par fragmentation d'Etats autrefois unitaires: Monténégro, Kosovo peut-être, etc. Chacun aura-t-il droit à son commissaire ? Et alors pourquoi pas un jour la Flandre, l'Ecosse, la Catalogne ou la Bavière, entités plus vastes et puissantes que bien des petits Etats? Il faudra bien en discuter un jour.
(F.R.)
Session plénière du Parlement européen