Conventionnels désemparés? Quelques contacts personnels m'ont laissé la sensation qu'un certain nombre de conventionnels sont un peu désemparés. Ils ont l'impression que la Convention se disperse en un grand nombre de prises de position, sans fil conducteur clair, et ils ne voient pas comment elle peut resserrer sa démarche pour s'orienter vers des positions susceptibles de recueillir un vaste consensus. Ainsi que l'a dit le conventionnel Alain Lamassoure, jusqu'à présent nous avons parlé, maintenant il faut travailler. Cette impression de tourner en rond est compréhensible. Écouter environ 80 interventions pendant la première session de travail, et un nombre presque analogue pendant la seconde, ce n'est pas la meilleure façon pour saisir l'orientation des travaux. Il n'est pas exclu que, dans cette phase préliminaire, un observateur extérieur qui suit les conférences de presse du président Giscard d'Estaing et se procure un certain nombre d'interventions et de commentaires ait une petite chance d'y voir plus clair que le conventionnel de base, qui entend plusieurs orateurs, prend éventuellement la parole pendant quatre minutes au maximum et rentre ensuite dans son pays d'origine. Je vais donc me considérer comme l'un de ces observateurs extérieurs et m'efforcer de donner un certain ordre aux signaux des deux premières sessions plénières en renvoyant, pour le déroulement des débats, aux comptes rendus de nos bulletins des 15, 16 et 17 avril.
Les idées claires du président. Ma première impression est que Valéry Giscard d'Estaing a les idées assez claires sur la manière de conduire le bateau. Face à la crainte exprimée par plusieurs conventionnels d'un déroulement des travaux téléguidé par le président ou par le Présidium, il devait nécessairement prévoir une "période d'écoute" pendant laquelle tous les conventionnels auraient eu la possibilité de s'exprimer, et il devait soigneusement éviter de donner l'impression d'avoir décidé telle ou telle orientation fondamentale avant d'avoir donné la parole à tous. A mon avis, il a assez largement atteint cet objectif: la phase d'écoute lui a permis de tirer quelques premières conclusions qui étaient peut-être prévisibles mais qu'il n'aurait pas été correct de donner comme acquises a priori.
Sept conclusions préliminaires très générales.
1) les positions extrêmes, qu'elles soient radicalement eurosceptiques ou radicalement fédéralistes, n'ont que peu d'appui. Ceci indique la direction dans laquelle la présidence et le Présidium rechercheront le large consensus nécessaire pour que la Convention soit un succès;
2) aucun conventionnel n'a contesté que l'Europe devra être "une puissance dans le monde globalisé" (pour reprendre les termes de Pierre Moscovici, représentant de la France), ou un acteur de premier plan sur la scène mondiale (définition qui a la préférence de ceux qui craignent les répercussions psychologiques du terme "puissance"). Plusieurs conventionnels se sont toutefois tus sur ce point, pourtant essentiel;
3) très peu de conventionnels se sont prononcés pour un "pillage des compétences européennes". La tendance est plutôt à leur sauvegarde. Parmi les quelques exceptions, en plus des eurosceptiques, celle de M. Teufel, qui représente le Bundesrat (donc les Länder allemands, voir plus loin);
4) quant aux compétences nouvelles, deux domaines fondamentaux ont été souvent cités: la politique étrangère et la justice (incluant la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, c'est-à-dire la sécurité des citoyens). En dehors de ces deux domaines, qui correspondent aux attentes de l'opinion publique (voir les derniers sondages), il n'y a pas eu de ruée en faveur de nouvelles compétences pour l'UE;
5) la grande majorité des conventionnels n'est pas favorable à une répartition rigide des compétences entre l'Union et les Etats membres. Une liste des compétences de l'UE figerait la situation et empêcherait toute évolution ultérieure. Une liste des compétences des Etats membres n'est souhaitée que par un petit nombre, car elle susciterait des débats théoriques sans fin (les gouvernements ne pourraient pas accepter une liste courte, alors qu'une liste longue bloquerait toute extension future des compétences communautaires), en compliquant la situation au lieu de la clarifier;
6) la question du contrôle du respect de la subsidiarité doit être approfondie, car les opinions de départ divergent sensiblement. Certains conventionnels sont favorables à un contrôle politique (par exemple, par une instance mixte PE/parlements nationaux), d'autres à un contrôle juridique (par la Cour de Justice). Ce n'est pas une question de peu d'importance, car elle indique chez une partie des conventionnels une certaine méfiance à l'égard de la tendance maximaliste de la Cour en faveur du droit européen;
7) les modalités d'une éventuelle modification future des compétences ont été parfois évoquées. Lamberto Dini a souligné la nécessité de la rendre possible en évitant l'obligation de passer à chaque occasion par une modification du traité, et donc par la ratification de tous les parlements nationaux.
Quelques points conflictuels ou entièrement ouverts. À côté des orientations générales unanimes ou largement majoritaires que je viens de citer, quelques points apparaissent dès à présent comme conflictuels. La position du représentant du Bundesrat, Erwin Teufel, en faveur d'un réexamen des compétences de l'Union a suscité les réponses pointues de ceux qui craignent la tendance des Länder allemands à récupérer certaines compétences importantes exercées aujourd'hui en commun: politique agricole, politique régionale, et surtout les aides d'Etat (citées indirectement au titre de la "protection de la nature", mais couvrant aussi, de l'avis de certains Länder, l'agriculture et les aides régionales). Ray McSharry a affirmé n'avoir entendu aucun argument convaincant en faveur du "rapatriement" de compétences européennes, et il a cité explicitement les politiques de la concurrence, agricole et régionale parmi celles qui doivent rester européennes.
Par ailleurs, certaines prises de position se sont éloignées de la ligne médiane majoritaire, soit en faveur d'une plus grande intégration (Proinsias De Rossa, représentant du Parlement irlandais, favorable à une action européenne même dans le domaine de la sécurité sociale), soit en sens opposé, vers une réduction générale de l'action européenne. Ce n'est pas une surprise et cela ne modifie pas le point 1 de notre tentative de conclusions préliminaires.
Il est évident que les orientations très générales indiquées ne sont pas suffisantes pour définir ce que la Convention pourra, en définitive, proposer, même pas sur les points spécifiques cités. Par exemple, le fait de se prononcer de façon générique en faveur d'une compétence européenne dans les domaines de la politique étrangère, de la défense et de la justice (voir le point 3) n'indique pas si cette compétence devrait s'exercer selon la méthode intergouvernementale, comme c'est le cas aujourd'hui pour l'action embryonnaire déjà existante, ou bien en ramenant ces matières dans le "domaine communautaire". En outre, le discours sur le pouvoir exécutif futur, qui est au centre de la réflexion européenne dans de nombreuses instances, demeure pour la Convention entièrement ouvert (le débat général devrait se dérouler le mois prochain).
À propos de quelques phrases giscardiennes. Ma sensation est que même sur ces points "ouverts" Valéry Giscard d'Estaing en sait davantage de ce qu'il dit, il a déjà ses opinions. Dans le cas contraire, il n'aurait pas été aussi explicite qu'il l'a été dans sa dernière conférence de presse à propos de la "proposition opérationnelle" que la Convention fera sur la politique étrangère commune. La Convention "ne pourra pas se séparer" sans formuler une telle proposition, a-t-il affirmé, en ajoutant: "dans le projet de traité constitutionnel, il y aura des dispositions pour que l'Europe parle d'une seule bouche (…) et pour que cette bouche soit autorisée à exprimer de façon rapide des positions européennes" (voir notre bulletin déjà cité du 17 avril). Un autre exemple: le président n'aurait pas prononcé la phrase, devenue célèbre, selon laquelle la future Commission européenne de l'UE élargie "ne pourra pas voter" s'il n'était pas convaincu qu'il ne sera pas possible d'éviter la formule "un Commissaire par pays" (formule que j'utilise pour simplifier mais que je sais juridiquement inexacte car elle donne l'impression que le Commissaire représente son pays d'origine; il faudrait dire "un Commissaire de la nationalité de chaque Etat membre"). La raison de cette impossibilité, partagée également par d'autres personnalités communautaires, est simple: tous les défenseurs de la "méthode communautaire" (moi compris) insistent tellement sur la notion selon laquelle la Commission représente l'institution centrale de cette méthode qu'il devient difficilement imaginable que les pays candidats, et aussi certains Etats membres, admettent l'hypothèse d'en être exclus, quelles que soient par ailleurs les garanties et promesses d'un système de désignation neutre et identique pour tous. J'ai eu l'occasion d'écrire que la phrase de Valéry Giscard d'Estaing signifie, en clair, que la Commission élargie ne pourra pas remplir le rôle d'un Exécutif. Je pourrais nuancer cette affirmation en précisant: elle ne le pourra pas avec ses règles actuelles. Les Commissaires ont tous le même poids, et la Commission délibère à la majorité simple; j'ai déjà expliqué pourquoi dans ces conditions une décision à la majorité n'aurait aucune légitimité politique. La phrase du président pourrait alors signifier que la Commission ne pourra pas être un Exécutif si ses modalités de nomination et de fonctionnement ne sont pas profondément révisées. Il faudrait donc approfondir la réflexion sur de nouvelles règles pour la Commission (ce que, par exemple, Robert Toulemon a déjà fait), sans exclure éventuellement l'introduction de la "double majorité" au sein de la Commission, malgré le risque évident qu'une telle formule comporte (car le "poids" de chaque Commissaire serait alors lié à sa nationalité).
Si, par contre, Giscard d'Estaing, par la phrase citée, sous-entend que la Commission future ne pourra en aucun cas détenir une partie considérable du pouvoir exécutif, il faudrait alors s'interroger sur un glissement de la réflexion présidentielle dans un sens intergouvernemental.
Les prises de position en marge. Cette "petite chronique" ambitionne de rendre compte, dans la mesure du possible, non seulement des travaux de la Convention elle-même mais aussi de certaines initiatives, ou prises de position, en marge. Je ferai donc l'un des prochains jours un supplément consacré à celles, parmi les initiatives ou prises de position, qui me paraissent justifier une citation.
(F.R.)