Un « moment charnière» pour l’État de droit dans tous les Vingt-sept et plus seulement dans un petit groupe de pays.
C’est en ces termes que le commissaire européen à la Justice, Didier Reynders, et la vice-présidente aux Valeurs et à la Transparence, Vera Jourová, ont présenté le tout premier rapport annuel sur l’État de droit dans l’UE le 30 septembre.
Mise en cause la veille par le Premier ministre hongrois, Viktor Orbán (EUROPE 12570/21), la vice-présidente a estimé qu’il « était grand temps de se doter » d’un tel outil. Il se veut avant tout préventif et servira à ouvrir un dialogue avec les États membres, le PE, mais aussi les « parlements nationaux », a espéré Didier Reynders. Il ne remplacera pas des outils comme les procédures 'Article 7' ou le Mécanisme de coopération et vérification.
Ce premier rapport, assorti de 27 chapitres nationaux, couvre la situation dans 4 catégories : l’indépendance du judiciaire, la lutte contre la corruption, le pluralisme des médias et l’équilibre général des contre-pouvoirs. Il a été réalisé en recoupant diverses sources d’information, entre les rapports des organisations internationales ou des institutions européennes et des consultations sur le terrain avec les acteurs de la société civile et les autorités politiques. Les gouvernements ont en effet pu adresser leurs contributions et « ont tous pu vérifier les chapitres qui les concernent », a dit Didier Reynders.
Il ne contient donc pas de surprises et les questions sont permises sur son efficacité, aucune recommandation n'y étant associée.
Sur l’indépendance de la justice, des problèmes plus nets pour certains pays membres
Le rapport passe certes en revue certaines difficultés dans des États membres non soumis à des critiques jusqu’à présent. Ainsi, « le droit du pouvoir exécutif de donner des instructions formelles au ministère public, y compris dans des cas individuels, a fait l’objet d’un débat spécifique dans certains États membres tels que l’Allemagne et l’Autriche ».
Mais c’est dans les pays déjà scrutés de près que se situent les plus gros problèmes : en Pologne, en Hongrie, en Bulgarie et en Roumanie, mais aussi en Croatie et en Slovaquie.
En Pologne, le double rôle joué par le ministre de la Justice, également procureur général, « accroît la vulnérabilité à l’égard de l’influence politique en ce qui concerne l’organisation du ministère public et l’instruction des affaires ». Le rôle du procureur général vis-à-vis des procureurs de rang inférieur pose aussi problème en Bulgarie.
Les inquiétudes portent par ailleurs sur l’orientation générale des réformes et leur incidence sur l’indépendance. En Hongrie, le Conseil national de la magistrature indépendant éprouve en effet des difficultés pour contrebalancer les pouvoirs du président de l’Office national de la magistrature, chargé de la gestion des tribunaux.
Par ailleurs, les réformes de la justice menées par la Pologne depuis 2015 ont constitué « une source majeure de controverses et ont suscité de vives préoccupations, dont plusieurs persistent ».
En Bulgarie, la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature et de l’inspection du Conseil supérieur de la magistrature suscitent aussi des préoccupations. En Roumanie, les réformes controversées adoptées en 2017-2019 et ayant une incidence négative sur l’indépendance de la justice restent d’application.
En Croatie, la « faiblesse des capacités administratives entrave la capacité du Conseil national de la magistrature et du Conseil du procureur général à remplir leur mandat, leur rôle dans la nomination des juges et des procureurs ayant été réduit ». Enfin, en Slovaquie, « l’indépendance et l’intégrité du système de justice suscitent depuis longtemps des inquiétudes ».
Sur la corruption, un constat mitigé
Sur ce chapitre, la Commission livre un tableau plus positif sur les efforts entrepris notamment à Malte, dont les « pratiques bien ancrées de corruption » ont été mises en lumière par l’assassinat de la journaliste Daphné Caruana Galizia. Un vaste projet de réforme a maintenant été lancé pour combler les lacunes et consolider le cadre institutionnel de lutte contre la corruption, y compris en ce qui concerne la répression et les poursuites. « De même, en Slovaquie, le gouvernement a annoncé une série de réformes en réponse au tollé public causé par les révélations faites dans le cadre de l’enquête sur le meurtre du journaliste Ján Kuciak et de sa fiancée Martina Kušnírová. Les procédures judiciaires sont toujours en cours ».
La loi anticorruption adoptée en janvier 2019 en Italie, pour sa part, a durci les sanctions pour les délits de corruption et a suspendu les délais de prescription après les jugements rendus en première instance. L'Espagne s’est également efforcée de renforcer les capacités du ministère public en allouant des ressources supplémentaires et en actualisant la législation pénale afin d’étendre le délai de prescription pour les infractions liées à la corruption. Enfin, la France a récemment adopté des mesures pour réorganiser la police financière : la proportion d’affaires liées à la corruption par rapport à l’ensemble des affaires y a sensiblement augmenté en 2020.
Mais le rapport pointe encore des lacunes pour un groupe similaire de pays : ainsi, en Bulgarie, « il reste d’importants défis à relever avant que ces institutions puissent acquérir une solide réputation d’impartialité, d’objectivité et d’indépendance. Un bilan solide en matière de condamnations définitives dans les affaires de corruption à haut niveau doit encore être établi ».
En Croatie, « les efforts déployés par les services spécialisés de lutte contre la corruption sont freinés par le manque d’enquêteurs spécialisés et l’inefficacité du système judiciaire, étant donné que la durée des procédures judiciaires et des recours empêche souvent de clôturer les affaires, notamment celles impliquant des hauts fonctionnaires ».
Les poursuites « ne sont pas non plus systématiquement engagées dans les affaires de corruption à haut niveau en République tchèque ».
Par ailleurs, en Hongrie, « il semble qu’il y ait une absence généralisée de détermination à ouvrir des enquêtes pénales et à engager des poursuites dans des affaires de corruption impliquant des hauts fonctionnaires ou leur entourage immédiat en cas d’allégations graves ».
Sur le pluralisme des médias, le tropisme progouvernement en Hongrie
Sur l’indépendance des autorités de régulation des médias, des préoccupations ont « été exprimées quant au risque de politisation de l’autorité compétente, comme en Hongrie, à Malte et en Pologne ».
D’autres soucis portent sur « l’efficacité de l’action de certaines autorités nationales chargées des médias, compte tenu des ressources dont elles disposent. C’est le cas, par exemple, en Bulgarie, en Grèce, au Luxembourg, en Roumanie et en Slovénie », note le rapport.
Dans quelques pays, « il existe des obstacles à la divulgation effective de l’identité des propriétaires ou il n’existe pas, de fait, de mécanisme d’information en la matière. En République tchèque, les entreprises du secteur des médias ne sont pas tenues de révéler les structures de leur propriété, les modifications éventuelles apportées à celles-ci, ni toute information relative au bénéficiaire effectif de la société. À Chypre, il n’y a pas de transparence quant à la propriété des organes de la presse écrite et numérique. Le manque de transparence quant à la propriété des médias est aussi une source de préoccupation en Bulgarie ».
Quant à la répartition de la publicité publique, la Hongrie et l’Autriche sont épinglées. En Hongrie, « d’importants volumes de publicité publique attribués à des médias progouvernementaux ont permis au gouvernement d’exercer une influence politique indirecte sur les médias ».
La Commission rappelle d’ailleurs que la création du conglomérat hongrois de médias KESMA, issu de la fusion de plus de 470 médias favorables au gouvernement hors de tout contrôle, est considérée comme « une menace » pour le pluralisme des médias.
L'Autriche, elle, attribue des niveaux « relativement élevés de publicité publique aux entreprises du secteur des médias et cela suscite des inquiétudes quant à l’influence politique qui pourrait s’exercer par cette voie ».
Des progrès sur les contre-pouvoirs
Dans cette dernière catégorie, la Commission salue de nombreuses réformes partout dans l’UE pour associer davantage les citoyens au processus législatif (comme les débats citoyens français) et des débats sur l’État de droit se multiplient.
De nouvelles réformes constitutionnelles en Slovaquie, à Malte, en Lituanie ou à Chypre offrent également de nouvelles sauvegardes.
Toutefois, là encore, « le recours excessif à des actes législatifs adoptés selon des procédures accélérées ou à des législations d’exception peut susciter des inquiétudes quant à l’État de droit ». La Commission cite ici la Pologne, mais aussi la Roumanie.
L’impact de la Covid-19
De manière transversale, la Commission souligne tout au long de son rapport que la pandémie a mis les institutions à l’épreuve, mais constate que « les réactions à la crise ont fait apparaître une résilience globalement forte au sein des systèmes nationaux, qui s’est traduite par d’intenses débats politiques et juridiques sur les mesures prises ».
Dans de nombreux États membres, le contrôle exercé par le Parlement ou la Cour constitutionnelle a été efficace.
Une première discussion « horizontale » au Conseil 'Affaires générales' aura lieu en octobre et une discussion sur un premier groupe de 5 pays (Belgique, Estonie, République tchèque, Bulgarie, Danemark) en novembre (et non en octobre comme indiqué par erreur dans notre bulletin EUROPE 12570/21).
Lien vers le rapport et les 27 chapitres nationaux : https://bit.ly/3n4gU07 (Solenn Paulic)