Bruxelles, 27/06/2013 (Agence Europe) - Le Conseil Écofin a marqué un accord politique de principe sur la directive encadrant les régimes nationaux de restructuration bancaire, jeudi 27 juin. Connues à l'avance par l'industrie, les règles arrêtées favoriseront la restructuration ordonnée d'une banque défaillante. Est prévue, en dernier recours, une intervention du Mécanisme européen de stabilité pour les banques des pays qui participeront au mécanisme unique de supervision bancaire (EUROPE n° 10873 et n° 10875).
Cet accord constitue « un jalon important dans nos efforts visant à casser le cercle vicieux entre banques et dettes souveraines », a déclaré le ministre irlandais des Finances, Michael Noonan.
Le texte ayant fait l'objet d'un accord prévoit, à titre exceptionnel, deux types d'interventions possibles pour le Mécanisme européen de stabilité (MES) en cas de restructuration bancaire. D'une part, le MES pourra être mobilisé lorsque les États membres feront jouer leur pouvoir discrétionnaire à partir d'un certain seuil de pertes essuyées par les actionnaires et les créanciers de la banque concernée. Dans ce cas, l'intervention aura lieu après épuisement du fonds national de résolution alimenté par l'industrie. Elle se fera de manière « indirecte », a indiqué M. Noonan. En clair, soumis à une forte conditionnalité, les fonds du MES transiteront à travers l'État du pays d'origine de la banque défaillante, celui-ci étant responsable du prêt accordé. D'autre part, lorsque la flexibilité accordée aux États aura été totalement utilisée, le MES sera en mesure de procéder à une recapitalisation bancaire directe conformément aux règles fixées par l'Eurogroupe la semaine dernière (EUROPE n° 10872). De cette manière, le lien entre difficultés bancaires et dettes souveraines pourra effectivement être affaibli.
« Le MES a été mis en place pour un certain nombre d'usages. Il a toujours été envisagé qu'il puisse être utilisé pour la recapitalisation directe », a souligné M. Noonan. Pour le ministre français de l'Économie, Pierre Moscovici, « il ne paraissait pas cohérent d'un côté de mettre en place un mécanisme direct de recapitalisation des banques par le MES et, de l'autre côté, d'exclure le MES du jeu de la flexibilité ». Pour autant, le commissaire chargé du Marché intérieur, Michel Barnier, a souligné que la recapitalisation à travers le fonds de sauvetage permanent de la zone euro « restera possible mais ce sera l'exception ».
L'objectif de la proposition de directive consiste en effet à prévenir une restructuration bancaire et, en cas de nécessité, prévoir de manière ordonnée une telle restructuration/liquidation, qui mobilise en premier lieu les investisseurs privés (renflouement interne ou 'bail-in') et non plus les contribuables à travers des injections massives de capitaux publics (sauvetage public 'bail-out'). Entre 2008 et 2010, les budgets publics ont dû supporter 1,6 milliard d'euros pour renflouer les banques, soit 13% du PIB.
Sur le volet préventif, chaque banque devra soumettre à l'autorité nationale un plan de retour à la stabilité ('recovery plan'), mis à jour annuellement, expliquant ce qu'il fera pour stabiliser sa situation financière en cas de détérioration de la conjoncture. Chaque autorité nationale préparera un plan de restructuration ('resolution plan') détaillant les actions qu'une banque devra prendre en cas de restructuration. Elle imposera une capacité minimale d'absorption de pertes (MREL) à chaque institution en fonction de sa nature, avant que la Commission européenne propose des règles harmonisées dans ce domaine en 2016.
'bail-in'. « Maintenant, nous passons de règles ad hoc de 'bail-out' à des règles structurées et clairement définies de 'bail-in' », a noté M. Noonan, regrettant de n'avoir pas eu ces règles à sa disposition dans le cadre du sauvetage bancaire irlandais. L'affaire chypriote dans tous les esprits, les ministres ont arrêté la hiérarchie suivante de mise à contribution des investisseurs privés en cas de restructuration bancaire: les actionnaires, les créanciers juniors et seniors, les déposants dont l'épargne dépasse 100 000 euros (d'abord les grandes entreprises, ensuite les PME et les particuliers). Quoiqu'il arrive, l'épargne inférieure à 100 000 euros sera toujours couverte par les fonds nationaux de garantie des dépôts. Sont d'emblée exclus du 'bail-in', les obligations garanties ('covered bonds'), des instruments interbancaires (maturité <7 jours) mais pas les dérivés.
Sur requête de pays comme la France et la Suède, un pouvoir discrétionnaire est accordé aux États membres pour adapter le choix des investisseurs privés mobilisés en cas de restructuration en fonction des circonstances et de la nature même d'une banque. Il s'appliquera dans des circonstances exceptionnelles notamment liées à la crainte de contagion d'une crise bancaire et uniquement après que 8% des instruments éligibles auront fait l'objet d'un renflouement interne (la Suède a négocié des règles spécifiques). Il fera l'objet d'une notification à la Commission européenne qui étudiera le cas au regard des règles sur les aides d'État.
Dans ce cas, les États membres pourront soit imposer aux autres investisseurs privés mis à contribution de supporter le fardeau supplémentaire, soit faire appel à d'autres mécanismes financiers, tels que le fonds national de restructuration ou le MES. L'intervention du fonds de restructuration liée à la flexibilité accordée aux États membres sera limitée à 5% du passif total d'une banque.
« C'est un compromis équilibré. Le chemin qui permet de gagner en flexibilité passe par le renflouement interne », a approuvé la ministre danoise de l'Économie, Margrethe Vestager, satisfaite que l'accord envoie « un signal sain selon lequel le 'bail-in' est la règle principale ».
Fonds nationaux de restructuration. Chaque État membre devra mettre sur pied un fonds national de restructuration qui sera alimenté ex ante par l'industrie. D'ici à 10 ans, ce fonds devra atteindre un montant au moins équivalent à 0,8% des dépôts couverts de toutes les institutions financières ayant reçu l'agrément dans un État membre. Si un État décide de faire fusionner le fonds de restructuration avec le fonds national de garantie des dépôts, le fonds résultant de la fusion devra être doté d'1,3% des dépôts couverts. Il sera possible pour un fonds national de restructuration de prêter, sur une base volontaire, à un homologue d'un autre pays.
Parmi les interventions possibles d'un fonds de restructuration figurent la fourniture d'une aide temporaire ou de garanties, l'achat d'actifs ou l'octroi de fonds propres en cas de mise sur pied d'une banque-relais ou d'une 'bad bank'. Des compensations pourraient aussi être octroyées à des actionnaires et créanciers si leurs pertes lors d'un renflouement interne excèdent ce qu'ils auraient perdu si une procédure normale d'insolvabilité avait été enclenchée.
L'accord du Conseil Écofin ouvre la voie au lancement de négociations interinstitutionnelles avec le Parlement européen dont la commission compétente a arrêté une position sur ce dossier fin mai (EUROPE n° 10849). Objectif: parvenir à un accord définitif d'ici à fin 2013. Accueillant favorablement cet accord, Gunnar Hökmark (PPE, Suède), rapporteur pour le PE, a estimé que tout argent public investi devra en premier lieu être d'origine nationale avant d'être européen, dans un communiqué.
SRM. La position commune des États membres sur la restructuration bancaire ouvre également la voie à la présentation, par la Commission, de la proposition instaurant une entité et un fonds européens de restructuration bancaire, 2ème pilier de l'union bancaire. « Juridiquement, il faut que le mécanisme de résolution des banques en faillite soit rattaché à une institution européenne. Pour nous, l'institution crédible pour le faire serait la Commission. C'est la Commission qui a des compétences en matière d'aides d'État et qui a déjà dû intervenir lors des problèmes récents de restructuration des banques européennes », a déclaré le président de la Commission, José Manuel Durão Barroso, dans une interview au quotidien français Les Échos, jeudi 27 juin. Ce mécanisme « reposerait sur un organe collectif qui préparerait les décisions et inclurait aussi la BCE et les autorités nationales concernées », a-t-il ajouté, n'excluant pas qu'une révision des Traités permette à terme de créer une institution nouvelle pour se charger de cette fonction. (MB)