Un débat incontournable. Les régions, on ne les évitera pas. La participation des régions aux mécanismes institutionnels de l'Europe de demain est devenue un sujet incontournable du grand débat en cours: les projets et les schémas dessinant les futures institutions doivent en tenir compte. Cette exigence résulte en premier lieu du poids croissant que les entités régionales ont pris dans la structure constitutionnelle des Etats membres. Un pays comme l'Allemagne était déjà une république fédérale, composée de Länder, au moment de la création de l'UE; d'autres ont évolué progressivement vers des autonomies régionales croissantes, comme la Belgique, l'Espagne, le Royaume-Uni et maintenant aussi l'Italie. Parallèlement, sur le plan de la doctrine, la théorie de la "subsidiarité" apporte évidemment des arguments dans le même sens. Dans deux Etats membres, Allemagne (par le Bundesrat) et Belgique, les régions ont leur mot à dire dans la ratification des Traités. La semaine dernière, une session du Conseil n'a pas été présidée par un ministre "national", mais par un ministre "régional", le ministre-président de Wallonie, et il y aura d'autres cas analogues d'ici la fin de l'année. Alain Lamassoure, rapporteur du Parlement européen sur la délimitation des compétences européennes, a défini les régions comme "l'acteur caché" du débat institutionnel, et un chapitre de son rapport (toujours en gestation) leur sera consacré, en rappelant que plusieurs régions de l'UE sont plus peuplées qu'un nombre considérable de pays candidats à l'adhésion. De son côté, la Commission européenne évoquera nécessairement ces problèmes dans son Livre blanc sur la gouvernance, attendu pour la fin du mois.
Mais en même temps le concept qui progresse à propos de l'Europe de demain est celui de la "Fédération d'Etats nations", respectueux des identités nationales; l'idée d'une "Europe des régions" n'est plus d'actualité. Il est donc indispensable d'établir un équilibre raisonnable entre l'importance des régions et des autorités régionales, d'une part, le respect des Etats et de leurs compétences, d'autre part.
Les revendications du Comité des Régions. La panoplie institutionnelle de l'Union comprend un organe représentatif des pouvoirs régionaux et locaux: le "Comité des Régions" (CdR). Il est normal que cet organe ait pris la tête des travaux en cette matière et qu'il s'efforce de faire valoir ses revendications qui peuvent être résumées en une phrase: il est absurde d'imaginer de nouvelles institutions ou de fabriquer de nouvelles constructions plus ou moins compliquées, car le CdR est là et il fonctionne; il suffit d'en amplifier le rôle. La "déclaration de Salamanque", approuvée le mois dernier dans cette ville universitaire espagnole à l'issue d'une Conférence organisée par le CdR, demande que le rôle de ce dernier dépasse celui d'un organe consultatif pour le transformer en "un véritable instrument de participation des collectivités locales et régionales à la prise de décision" ayant le statut d'une "institution politique au sein de l'architecture institutionnelle de l'UE". Le résultat des travaux de la Conférence a été résumé dans notre bulletin du 25/26 juin, p.6. Pendant les débats (que j'ai eu l'occasion de suivre en partie), l'accent a été mis avec force sur le fait que le CdR ne devra plus être une "simple machine à fabriquer des avis", et que ses membres sont des hommes politiques élus et pas des bureaucrates. L'une des raisons principales du désintérêt du citoyen pour les affaires européennes réside dans son éloignement physique des institutions: vue par l'habitant de l'Europe profonde, Bruxelles apparaît incompréhensible, impossible à atteindre, détachée de la vie quotidienne des citoyens, a souligné Karl-Heinz Klär co-rapporteur (avec M. Lucas Jiménez). Les constatations bien connues sur le fossé qui s'est créé entre l'Europe et ses citoyens étaient reprises et amplifiées à Salamanque par des élus au niveau local ou régional, qui mettaient en relief leur contact direct avec les gens. N'oublions pas que siègent au Comité des Régions des personnalités qui sont populaires dans leur ville ou région et qui ont un grand poids dans leur pays. Il suffira de citer le président du CdR M. Chabert, vice-président du gouvernement de Bruxelles, M. Stoiber, premier ministre de Bavière, M. Hasquin, président de la Communauté française de Belgique, M. Giscard d'Estaing, président du Conseil régional d'Auvergne, M. Pujol, président de la Catalogne, M. Formigoni, président de la Lombardie, plus les maires ou leurs adjoints d'Athènes, Madrid, Turin, etc. Ils se considèrent comme un relais entre les populations et les autorités communautaires, en mesure de contribuer au rapprochement entre l'UE et ses citoyens.
Le rôle des Etats reste essentiel. Si telle est l'orientation, où sont les problèmes? Le premier réside dans la définition des matières où le Comité des Régions dépasserait le rôle consultatif. En général, les décisions politiques resteront évidemment réservées aux Etats membres, au sein du Conseil. C'est donc au niveau national, dans la définition de la position de leur pays, que les autorités régionales peuvent avoir leur mot à dire, selon les règles constitutionnelles de chaque Etat membre. Le problème de la proximité entre le citoyen et les décideurs n'est pas exclusivement européen, loin de là; il est d'abord un problème de relations entre les différents niveaux de pouvoir à l'intérieur de chaque Etat membre. Mais, d'après le rapport Klär/Lucas Jiménez sur la "proximité", le CdR devrait avoir la possibilité de faire connaître son opinion sur un projet de législation avant que celui-ci devienne une proposition formelle (consultation précoce), et les conséquences financières et administratives de chaque projet sur les régions et sur les communes devraient faire l'objet d'une "évaluation préalable". Des mesures appropriées de transparence et de "traçabilité" devraient permettre de suivre le cheminement de tout projet depuis la proposition jusqu'à la transposition dans les Etats membres. Ensuite, la mise en oeuvre de toute directive européenne devrait se réaliser avec une participation active des administrations régionales et locales, ce qui semble à nouveau un problème national (et non européen). On le voit, la problématique est complexe mais des solutions raisonnables sont possibles si toutes les parties concernées -autorités régionales et locales, autorités nationales, institutions européennes- collaborent loyalement.
Eviter les dérives. Le deuxième problème est spécifique aux "régions constitutionnelles", qui ont la faculté d'émettre des lois et recherchent de ce fait un régime spécial. Les autres régions rechignent évidemment à accepter un rôle subalterne, et les gouvernements sont divisés face à la perspective d'attribuer à certaines des pouvoirs spéciaux au niveau européen (M. Guy Verhofstadt ne serait pas contre, tout en restant prudent; M. Aznar est très réticent, d'autres hésitent). Sept des régions concernées (Bavière, Catalogne, Ecosse, Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Flandre, Wallonie, Salzbourg) ont constitué un groupe de pression et revendiquent, pour commencer, une participation directe aux travaux préparatoires de la prochaine réforme institutionnelle de l'UE et l'inclusion de ces questions parmi les points à traiter par la Convention (ou Forum) qui préparera l'année prochaine la nouvelle CIG. Mais les buts et les finalités de ces revendications "régionales" ne sont pas uniformes; il existe sans doute, dans certaines des régions dites "constitutionnelles", une tendance à défaire en partie certaines politiques communes européennes et à figer les compétences de l'UE. Quelques Länder recherchent une autonomie totale (ou presque) en matière d'agriculture et d'aides d'Etat. Il est donc évident que certaines revendications des régions, légitimes en principe pour les raisons citées plus haut, peuvent cacher des tendances dangereuses pour la cohésion de l'Union et pour l'égalité de tous face à la "loi européenne". Si les réalités constitutionnelles des Etats membres diffèrent, il est impossible et dangereux de définir un moule uniforme qui s'appliquerait à toutes ces réalités. La réflexion doit se poursuivre, dans la clarté et la loyauté, en veillant à éviter les dérives. (F.R.)