Cette rubrique demande parfois trop aux lecteurs ! En rendant compte, presqu'au jour le jour, des travaux préparatoires à l'application du nouveau traité européen, j'ai multiplié les références aux suggestions, prises de position et initiatives des différents acteurs du processus, au risque de créer parfois un peu de confusion pour le lecteur. Je présente alors, en tant que remède, une sorte de récapitulation des principales positions et suggestions visant à concrétiser les principales innovations institutionnelles que le Traité de Lisbonne comporte, avec quelques mises à jour.
1. Vers un report des nominations ? Les textes imposent en principe une fragmentation des quatre nominations majeures: au début de l'année prochaine, pour le président stable du Conseil européen et le Haut représentant « Relations extérieures » ; dans la deuxième moitié de l'année (après les élections européennes), pour les présidents de la Commission et du Parlement. Comment respecter, dans ces conditions, l'exigence incontournable des équilibres politiques et géographiques ? En pratique, dès que les deux premières nominations sont intervenues, le profil de la troisième devient obligatoire, avec la complication que le Haut représentant serait nommé en deux étapes: d'abord par les chefs de gouvernement en tant que président du Conseil «Affaires étrangères», ensuite par le Parlement en tant que vice-président de la Commission. Il est donc compréhensible qu'au sein du Parlement se soit développée l'idée de regrouper les trois nominations sur lesquelles les gouvernements nationaux ont leur mot à dire. Comment ? En retardant de quelques mois l'entrée en vigueur du nouveau traité. Alain Lamassoure en a parlé ouvertement (voir cette rubrique dans le bulletin n° 9661), suivi par Jo Leinen (qui en fait avait déjà lancé en février l'idée de nominations «en paquet», voir notre bulletin n° 9600), avec d'autres appuis plus ou moins explicites: Graham Watson, Monica Frassoni.
Le rapporteur parlementaire, Jean-Luc Dehaene, ne s'est pas exprimé explicitement sur ce point. Dans ses déclarations de la fin février à notre Agence (bulletin n° 9612), il avait reconnu qu'un problème existe car il serait plus facile d'atteindre l'équilibre politique, géographique et entre grands et petits pays en procédant aux trois élections en même temps, après les élections européennes. Mais « ce n'est pas ainsi, et il faut voir comment résoudre ce problème ». De toute évidence, la formule Lamassoure ne le convainc pas.
2. Candidatures à la présidence du Conseil européen. Selon Valéry Giscard d'Estaing, les candidats à cette fonction ne devraient pas sortir de conciliabules secrets, mais se présenter eux-mêmes et avoir la possibilité de s'exprimer publiquement. M. Lamassoure appuye cette procédure, mais M. Dehaene n'entend pas la retenir dans son rapport. Estime-t-il qu'elle n'est pas réaliste ? VGE insiste, ce qui semble sous-entendre son intention de se présenter comme candidat, alors que les milieux proches de l'Élysée avaient d'abord indiqué Tony Blair et pencheraient à présent pour M. Juncker ou M. Barroso. La position de la France a un poids particulier, car c'est sous sa présidence que la décision devrait être prise.
Dans ses déclarations à notre bulletin de la fin février, déjà citées, M. Dehaene, interrogé sur la candidature de Tony Blair, avait déclaré que le président du Conseil européen devra appartenir à un pays qui participe à tous les éléments de l'UE (ce qui n'est évidemment pas le cas du Royaume-Uni). C'est essentiel à son avis « si l'on veut donner quelque importance à cette fonction ». Ce n'est pas la position de l'Elysée.
3. Composition de la Commission européenne. Le Traité de Lisbonne prévoit qu'à partir de 2014 disparaîtra le principe en vigueur selon lequel toutes les nationalités des États membres sont représentées au sein de la Commission, et que le nombre des commissaires sera égal aux deux tiers du nombre des États membres. La rotation des nationalités sera « égalitaire », tous les États membres étant placés sur le même plan. La multiplication des États membres « par fragmentation » (Tchécoslovaquie scindée en deux, naissance du Monténégro et du Kosovo comme États membres futurs, peut-être demain deux États dans l'île de Chypre, etc.) rend cette formule absurde et inapplicable: il suffit à un pays de se diviser pour doubler son poids à Bruxelles. Le problème n'est pas urgent, mais des personnalités de premier plan estiment qu'il faut en parler. Jacques Delors avait suggéré de réfléchir à un critère géographique: un commissaire pour chaque grand pays et pour chaque groupement de petits pays (Benelux, pays baltes, etc., lesquels définiraient eux-mêmes leur rotation interne. Il utilisait, si je me rappelle bien, le terme de circonscriptions régionales.
Les autorités en place évitent d'en parler car le dossier est trop sensible et il peut attendre, mais on y réfléchit. Philippe de Schoutheete a été le premier, à ma connaissance, à dénoncer explicitement l'absurdité de la formule inscrite dans le nouveau traité et à affirmer qu'il faut tout simplement ne pas l'appliquer (ce qui est possible par une décision, le moment venu, du Conseil européen). Piero Calamia est parvenu à la même conclusion, en estimant logique que les grands pays membres aient en permanence un commissaire de leur nationalité, et les petits par rotation (voir notre bulletin d'avant-hier). L'un et l'autre estiment que la révision serait positive pour les petits pays eux-mêmes, car affaiblir la Commission signifie augmenter l'importance de la coopération intergouvernementale, dont les grands pays sont les seuls vrais patrons. C'est le bon fonctionnement de la méthode communautaire qui protège les petits.
4. Rôle des Premiers ministres. Actuellement, les chefs de gouvernement président le Conseil européen à tour de rôle ; avec la présidence stable, ils disparaîtraient de la scène européenne. M. Lamassoure a suggéré de leur confier la présidence du Conseil Affaires générales. Le résultat serait double: leur confier un rôle spécifique et relancer la signification et l'importance de ce Conseil, aujourd'hui négligé, précipité dans l'insignifiance, alors que, selon Jacques Delors, il devrait constituer l'âme de l'activité communautaire, à côté de la Commission et du Parlement européen. Seul un Conseil « général », se réunissant régulièrement, peut coordonner les activités des Conseils « spécialisés » et garantir la cohérence de l'action communautaire. Il déchargerait en outre le Sommet de la multitude de documents qui lui sont soumis et qu'actuellement il approuve sans les lire ; le Conseil européen pourrait ainsi se concentrer sur les orientations essentielles en rendant efficacité et signification à ses réunions.
Cette transformation interne présuppose, pour être efficace, une véritable révolution dans les habitudes du Conseil et des gouvernements nationaux. Le Premier ministre du pays qui détient la présidence semestrielle pourra envisager de venir à Bruxelles une fois par mois (ou presque) pour donner une impulsion aux travaux des différentes formations du Conseil et pour assurer la cohérence de leurs travaux, à la condition que tous les États membres soient chaque fois dûment représentés. Ce ne sera pas simple ; on devrait revenir à l'idée ancienne selon laquelle, dans chaque gouvernement, une personnalité de tout premier plan serait responsable des affaires européennes, en reconnaissant implicitement que c'est désormais dans le cadre communautaire que la plupart des grandes décisions sont prises.
5. Contributions supplémentaires. Afin de dépasser quelque peu le caractère récapitulatif de ce commentaire, j'ajoute trois contributions supplémentaires, récentes ou peu connues.
a) Jacques Delors, à propos des rencontres au sommet avec les pays tiers, États-Unis et Russie en tête: « Si le président stable du Conseil européen, le président en exercice du Conseil « Relations extérieures », le Haut représentant et le président de la Commission y vont ensemble, ça fera une jolie colonie de vacances» (remarque non officielle au responsable de cette rubrique).
b) Jean-Luc Dehaene, à propos du rôle du président stable du Conseil européen: « Le texte du nouveau traité est clair. Le Conseil européen est une institution séparée des autres institutions. Son président, élu à la majorité qualifiée, 'préside et anime les travaux du Conseil européen'. Rien de plus. Il ne s'agit pas d'un président européen à la française, avec des pouvoirs importants. Les autres institutions n'interviendront pas dans sa nomination. Dans le domaine de la politique internationale, il restera cantonné à une fonction protocolaire. » À propos de l'idée de fusionner les présidences du Conseil européen et de la Commission: « C'est un modèle que je défends. Le Traité de Lisbonne ne l'empêche pas ». (Interview à un étudiant de l'Université de Strasbourg, section européenne dirigée par le professeur Xavier Delcourt).
c) José Manuel Barroso, président de la Commission européenne, à propos de l'équilibre institutionnel: « La présidence stable du Conseil européen est une fonction nécessaire pour la cohérence et la visibilité de l'Europe dans le monde. Le président stable doit être quelqu'un qui aime l'Europe, qui garde l'esprit européen, partage ses valeurs et comprenne la méthode communautaire. Quelqu'un prêt à travailler avec les autres institutions (...) La Commission restera l'institution centrale communautaire. Le président de la Commission sera le seul qui tiendra sa légitimité à la fois du Conseil, qui l'aura désigné, et du Parlement européen, qui l'aura élu. » (Interview au journal La Croix du 25 mai dernier).
La phase décisive commence. Ceux qui s'intéressent aux différents aspects plus détaillés des indications de cette rubrique relatives à l'évolution institutionnelle de l'UE, doivent évidemment revenir aux commentaires précédents sur des sujets spécifiques, par exemple dans les bulletins N° 9575, 9618 et 9660 à propos du rôle du président stable du Conseil européen, 9576 à propos des perplexités sur la composition de la Commission, 9617 pour une vue d'ensemble, etc. Sans oublier bien entendu les informations publiées dans notre bulletin, dont la note de la Présidence slovène résumant les décisions à prendre (bulletin n° 9586) et ses premières « fiches » sur l'état des travaux (bulletin n° 9642).
Avec le vote du rapport Dehaene par la commission compétente du Parlement européen et avec la Présidence française du Conseil à partir du mois prochain, on va rentrer dans la phase décisive de la préparation de la réforme institutionnelle, à la condition bien entendu que le traité soit ratifié par tous les États membres. Mais ceci, c'est un autre discours qui mérite des considérations spécifiques.
(F.R.)