La déclaration de Kigali est utile mais ne résout pas les problèmes. Le Parlement européen a reporté au mois prochain son vote sur l'état actuel des relations entre l'UE et les Etats associés d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), afin de rechercher un compromis entre les principaux groupes politiques (voir notre bulletin d'hier). En attendant, la Déclaration de Kigali approuvée par l'Assemblée paritaire ACP/UE représente la position des élus des deux côtés ; son texte intégral a été reproduit dans notre série EUROPE/Documents (N° 2472). Ce texte ne prend pas position sur les relations UE/ACP dans leur ensemble mais sur leur aspect urgent, celui des APE, Accords de partenariat économique (l'Assemblée paritaire s'est exprimée sur d'autres aspects par des résolutions séparées). À propos de la Déclaration, je reprends la définition de notre envoyée spéciale sur place: «un texte de compromis, néanmoins musclé». Ce texte n'évite, en effet, aucun des points délicats et parfois controversés. En particulier, l'Assemblée paritaire:
affirme que l'établissement de marchés régionaux (entre les Etats ACP) «constitue un instrument essentiel au succès de la mise en œuvre des APE» et une base pour le développement des Etats ACP ;
elle «observe avec préoccupation» que la Commission européenne a indiqué qu'en l'absence des APE, de nombreuses exportations des pays ACP non compris dans la liste des pays moins avancés (PMA) seraient soumises à des droits de douane à leur entrée dans l'UE ;
elle ajoute toutefois que la Commission doit «honorer les engagements» d'après lesquels le régime commercial futur à l'égard des ACP (y compris ceux qui ne sont pas dans la liste ONU des PMA) doit être «équivalent à la situation existante» ;
elle souligne que «la simplification des règles d'origine constitue une condition préalable» pour le bon fonctionnement du nouveau régime, lequel doit comporter les «asymétries qui s'imposent» (entre les deux parties) concernant les produits sensibles, le calendrier de libéralisation, les clauses de sauvegarde ;
elle note que la nouvelle génération d'accords de libre-échange que la Commission négocie avec d'autres pays tiers «pourrait entraîner une nouvelle érosion des préférences tarifaires dont les ACP bénéficient». Le remède indiqué dans la Déclaration est très vague: l'UE « devrait soutenir de manière appropriée les efforts d'ajustement, de renforcement de la compétitivité et de diversification» des Etats ACP ;
l'Assemblée paritaire «s'inquiète» des dispositions que la Commission européenne propose « dans les domaines des services, de la concurrence, de la propriété intellectuelle et des marchés publics » en constatant que certaines régions ACP ne souhaitent pas en traiter ;
elle demande une attention plus grande au problème de la diversification des recettes des Etats ACP qui, dans le régime futur, devraient renoncer à percevoir des droits à l'importation de produits UE.
Des recommandations, pas des solutions. On le voit, tous les aspects controversés des APE sont évoqués, mais sans indiquer des solutions là où des divergences existent. Les quelques recommandations ne sont que des souhaits. S'imaginer que les pays africains soient en mesure, grâce à un soutien approprié de l'UE, de faire face à la concurrence de la Corée, de l'Asie du Sud-Est, du Brésil et des autres pays avec qui la Commission négocie des accords de libre-échange, relève du monde des illusions. S'imaginer que les difficultés budgétaires des pays africains, résultant de la suppression de leurs recettes douanières, soient surmontées grâce à une attention plus grande consacrée à cet aspect, ne signifie rien de concret. S'imaginer qu'une véritable Union eurafricaine puisse résulter de la simple liberté des échanges, est incompatible avec l'expérience d'un demi-siècle de construction européenne, laquelle a prouvé qu'un vrai marché unique présuppose des règles de concurrence communes, des normes sanitaires et de sécurité uniformes, le respect de la propriété intellectuelle (surtout si l'Afrique ouvre ses frontières à la Chine) et des règles de l'origine claires (idem). Tout ceci représente justement ce que la plupart des ACP rejettent. Un niveau raisonnable d'échanges commerciaux réciproques est possible même en négligeant ces aspects, mais alors on ne doit plus parler d'unité eurafricaine, mais simplement de la suppression des droits de douane et des restrictions quantitatives, accompagnée d'aides financières. Rien de plus que ce qui existe ; les résultats, on les connaît.
Le projet du président du Sénégal n'est pas réaliste. D'autres formules ont été indiquées, et je vais en citer deux: celle du président du Sénégal et celle du commissaire européen Louis Michel. Celle d'Abdoulaye Wade est significative pour trois raisons: c'est à ma connaissance le seul texte explicite du président d'un Etat ACP ; elle s'adresse explicitement au Sommet UE/Afrique du 6 décembre ; elle invite un Etat membre (la France) à la faire sienne, en vue de la présenter la semaine prochaine à Lisbonne comme un texte commun.
Le président sénégalais estime que les accords successifs de Yaoundé, de Lomé et de Cotonou ont été un échec, car les exportations africaines vers l'Europe, au lieu d'augmenter, n'ont fait que diminuer. Mais le régime de remplacement que l'UE propose est inacceptable parce que: 1) au lieu d'encourager l'unité africaine, il crée un système de désintégration en divisant l'Afrique en cinq sous-régions ; il accentue le déséquilibre entre l'Europe et l'Afrique en livrant « totalement les marchés africains aux produits européens subventionnés: il provoquera d'énormes pertes de recettes douanières pour les pays africains (dont ces recettes représentent entre 35 et 70% des budgets nationaux). Le président sénégalais «dit tout haut ce que tout le monde dit tout bas», à savoir que « la plupart des pays d'Afrique rejettent ces accords », et il conclut: «les partisans d'une alliance EuropeAfrique devraient donc envisager une alternative».
Cette alternative se fonderait sur les constatations suivantes: a) l'Europe a besoin de 20 millions d'immigrants ; b) à deux exceptions près (Darfour et Somalie), l'Afrique est maintenant pacifiée ; c) selon les meilleurs analystes, le monde futur sera « dominé par un quatuor (Etats-Unis, Brésil, Chine, Inde) qui exclut l'Europe. Avec l'Afrique, l'Europe pourrait faire mentir cette prévision ! »
Ces trois affirmations sont, à mon avis, contestables. Mais c'est en se fondant sur elles que M. Wade propose une alliance stratégique Europe/Afrique « mettant en commun la science, la technologie, le savoir-faire, les capacités financières de l'Europe, le potentiel humain et les immenses ressources naturelles de l'Afrique ». L'aide européenne serait administrée en commun, la création d'un espace mixte permettrait des investissements budgétaires de l'Europe en Afrique dans une optique keynésienne, les accords euro-africains remplaceraient l'accord mondial OMC, trop global, l'Europe délocaliserait en Afrique ses industries pour concurrencer la Chine et l'Inde et elle financerait les infrastructures africaines «car si l'Europe ne veut ou ne peut pas le faire, les Chinois le feront plus vite et moins cher».
Je laisse le lecteur juge du réalisme de ce projet pour remplacer les Accords de partenariat.
Louis Michel regarde loin. Entre-temps, Louis Michel a précisé son concept des APE, qu'il soutient fermement. Ceux qui sont intéressés peuvent en prendre connaissance dans notre bulletin de mercredi 28 novembre
(N° 9552). Le commissaire européen estime indispensable un «changement de nature radical» par rapport à la situation actuelle, en direction d'un partenariat aussi bien politique qu'économique entre partenaires égaux en droits et en devoirs. Mais ce ne serait pas un partenariat exclusif: l'Europe «doit oublier que l'Afrique serait sa chasse gardée» et admettre que l'Afrique travaille avec la Chine, le monde arabe, les Etats-Unis, le Japon.
La position européenne resterait quand même particulière, car l'UE représente le débouché principal des exportations africaines et le premier fournisseur d'aides et de prêts, sans parler des liens résultant de l'histoire et des langues. En quoi ce caractère unique s'exprimerait-il par rapport aux liens de l'Afrique avec les autres partenaires cités ? L'Europe ne devrait pas seulement rechercher en Afrique des ressources naturelles, mais ses investissements viseraient à développer en Afrique même la transformation de ces ressources, en apportant une valeur ajoutée se traduisant en emplois sur place.
Le point d'arrivée n'est pas éloigné de celui de M. Wade, mais il se fonde sur une hypothèse du développement politique et économique de l'Afrique qui est loin d'être acquise. Il présuppose que le continent se soit libéré des conflits internes et que les Etats africains fonctionnent correctement, ayant éliminé pour l'essentiel la corruption, et qu'ils disposent d'une main-d'œuvre déjà en mesure de transformer sur place les ressources minières et agricoles. Plusieurs pays africains sont mûrs pour le faire ou ils s'en approchent ; pour d'autres, ce serait l'aboutissement d'un long chemin à parcourir, et non le point de départ. Louis Michel songe à l'avenir, alors que certaines décisions devraient intervenir d'ici quelques semaines.
Les pays africains ne sont plus unis. Pour le moment, la situation ne se clarifie pas, elle se compliquerait plutôt. L'unité des ACP, qui paraissait à Kigali une réalité, est en train de se briser: certains pays ont souscrit cette semaine même les APE les concernant (voir notre bulletin n° 9552), alors que d'autres y restent fermement opposés. Après M. Mandelson et M. Michel, un troisième commissaire européen, Jan Figel, a confirmé, devant le Parlement européen, la position de la Commission, en se félicitant des accords partiels souscrits par quelques pays africains et indiquant que les négociations progressent (voir notre bulletin d'hier). Mais certains parlementaires européens ont réagi en sens opposé, en estimant que la Commission est en train de casser les regroupements régionaux, base des APE, Or, le temps presse.
Une seule issue pour éviter le chaos ? Mon impression est que, dans l'immédiat, il n'existe d'autre issue que de demander à l'OMC la prorogation de l'échéance du 31 décembre, pour une autre année au moins, en faisant valoir le lien entre l'échéance des préférences commerciales et la conclusion du Doha round.
À défaut, l'expiration du régime commercial actuel, accompagnée du retard désormais inéluctable de l'entrée en vigueur de l'accord de Cotonou révisé, risque de provoquer le chaos.(F.R.)