Divergences radicales. La définition des nouveaux accords entre l'UE et les ACP est devenue une affaire politique à la fois dangereuse et désagréable. C'est un casse-tête dont on ne voit pas encore l'issue. Le type d'accords envisagé est en pratique rejeté par une partie des Etats ACP (surtout en Afrique) et il est critiqué par certaines forces politiques européennes et par des organismes de coopération au développement, avec l'accusation de ne pas constituer un instrument efficace pour le développement des pays concernés.
Tous les acteurs de la négociation ont une part de responsabilité. Les nouveaux accords représentent un tournant dans les relations qui régissent depuis un demi-siècle les relations entre la Communauté européenne (aujourd'hui Union européenne) et les anciennes colonies d'un certain nombre d'Etats membres. Les relations politiques ont changé de nature avec l'indépendance des anciennes colonies devenues des Etats souverains, mais les relations économiques sont toujours axées sur les deux piliers anciens: accès préférentiel au marché européen (grâce à des dérogations aux règles du GATT d'abord, de l'OMC ensuite) et aides financières substantielles. Ces piliers sont aujourd'hui ébranlés par une double évolution: a) les dérogations commerciales expirent et les régimes préférentiels sont réservés aux pays ou groupes de pays réunis dans des zones de libre-échange ; b) l'UE est composée en grande majorité de pays qui n'avaient jamais eu, ou n'avaient plus depuis longtemps, des colonies, et qui ne voient aucune raison d'octroyer des préférences commerciales à certains pays pauvres au détriment d'autres. De leur point de vue, les pays les moins développés devraient tous bénéficier de régimes comparables.
La liberté mondiale des échanges désavantage les plus faibles. La négociation d'un régime nouveau a rencontré une série d'erreurs et d'incompréhensions. On pourrait indiquer comme symbole des malentendus le slogan célèbre selon lequel il faut donner la priorité au commerce: le développement économique d'un pays pauvre est davantage aidé par l'ouverture de débouchés à ses exportations que par les subventions. Qui n'est pas d'accord sur le plan des principes ? Mais en fait, dans un régime de liberté mondiale croissante des échanges et en l'absence de préférences commerciales, les pays les moins favorisés perdent leurs débouchés car les pays émergents profitent de la brèche ouverte et conquièrent les marchés. Si l'UE acceptait ce que lui demandent, dans le Doha round, les pays grands exportateurs agricoles, qui en profiterait en premier lieu ? C'est évident: le Brésil, l'Inde, et encore plus la Chine qui reste silencieuse mais est prête à envahir tous les marchés occidentaux, d'où l'Afrique serait presque totalement exclue.
L'UE s'est efforcée d'ouvrir ses frontières non pas erga omnes, mais en priorité aux pays de la liste ONU des «pays moins favorisés», et de sauvegarder les «préférences» en faveur des ACP. Or, cette orientation a été entravée et combattue non seulement pas les grands pays exportateurs agricoles (ce qui est normal) mais aussi par d'autres forces économiques ou politiques: le grand commerce international (y compris les importateurs européens) ; des organismes internationaux puissants comme OXFAM, qui a sans doute de grands mérites dans son action en faveur des pays pauvres mais qui, dans le dossier de l'ouverture des marchés agricoles mondiaux, a eu une influence désastreuse pour les pays ACP. On l'a vu dans deux cas spécifiques: les bananes et le sucre. La pression extérieure a pratiquement obligé l'UE à démanteler ses régimes préférentiels (dans le cas des bananes, on ne peut pas lui reprocher d'avoir défendu des intérêts propres, car sa production est insignifiante) en réduisant ainsi progressivement les débouchés assurés, les prix garantis et les autres avantages dont bénéficiaient les producteurs ACP ; et le démantèlement va se poursuivre. Certains pays ACP se sont en pratique alignés sur les pressions internationales en faveur de l'ouverture totale du marché agricole européen, en oubliant toute solidarité.
Les ravages d'un concept erroné. Les cas cités constituent un exemple des ravages provoqués par la tendance à considérer que l'expansion sans limites des échanges commerciaux prime sur toutes les autres considérations, en négligeant de vraies priorités telles que: le droit de chaque pays ou groupe de pays à un degré raisonnable d'autonomie alimentaire ; la lutte contre les famines ; la sauvegarde de la nature ; la sécurité des produits alimentaires. Combien de pays africains ont cédé aux pressions les encourageant à développer la monoculture pour l'exportation, avec le résultat de détruire leurs agricultures traditionnelles de subsistance, de démolir leur équilibre territorial (par le gonflement monstrueux des grandes villes) et de dépendre totalement des importations pour nourrir leurs populations !
Deux positions opposées. À présent, la question qui se pose est d'abord de savoir si les nouveaux accords envisagés vont dans la direction de contribuer au développement des Etats ACP et de corriger les lacunes actuelles. Les opinions exprimées, qui comportent sans doute une part d'exagération polémique, sont parfaitement opposées. La Commission européenne continue à défendre les Accords de partenariat économique (APE) qui sont en négociation, en estimant que les critiques dont ils font l'objet donnent une image caricaturale qui ne correspond par à la réalité. Samedi dernier, le commissaire européen responsable de la coopération au développement, Louis Michel, a défendu ces accords et leurs finalités contre ce qu'il considère comme des distorsions de la réalité (voir notre bulletin d'hier), et le commissaire au commerce Peter Mandelson a réaffirmé l'absence d'alternatives et les dangers que les pays ACP rencontreraient si les accords ne sont pas conclus d'ici la fin de l'année. Quelques jours auparavant, le groupe GUE/NGL du Parlement européen avait organisé une «audition» offrant aux adversaires de ces accords l'occasion de s'exprimer avec vigueur et passion (voir le compte rendu d'Aminata Niang dans notre bulletin n° 9505). Une «journée mondiale de protestation et d'action» contre les APE, organisée par des organisations de la société civile de l'UE et des pays ACP, se déroulera ce jeudi 27 septembre à Bruxelles. Le Conseil «Développement», réuni en session informelle à Funchal, s'est largement aligné sur la position de Louis Michel, mais en formulant en même temps quelques hypothèses de procédure pour sortir de l'impasse.
Opposition radicale. Regardons de plus près les deux thèses. L'offensive des adversaires des APE est âpre et radicale. Dans l'audition du 18 septembre, Francis Wurtz, président du groupe parlementaire «Gauche unitaire européenne/ Gauche Verte Nordique» (GUE/NGL), a fait grief à l'Europe d'avoir brisé le «tabou de la non-réciprocité» en matière commerciale entre pays développés et pays pauvres. Les économies fragiles de ces derniers ne peuvent pas faire face au «choc de la concurrence», avec des répercussions budgétaires (les droits à l'importation représentent la principale recette de certains pays africains) et de balance des paiements. Ils ne pourront plus développer leurs modestes productions agricoles et industrielles, et ils perdront aussi les quelques débouchés dans des pays voisins, où les produits européens leur prendront la place. Quelques études d'impact ont été effectuées, mais l'UE les aurait occultées ou négligées. Les députés allemand Helmuth Markov et italien Vittorio Agnoletto lui ont fait écho. Des représentants de la société civile de certains pays ACP ont fait de même. Certes, le groupe GUE/NGL est l'un des moins nombreux du PE (41 membres sur 785), mais il a trouvé quelques appuis. A la réunion de Funchal, la socialiste Glenys Kinnock a partagé les critiques aux APE et a indiqué quelques orientations pour une formule de rechange, dont le premier pas serait de se rendre à l'évidence: les nouveaux accords ne seront pas signés pour la fin de l'année. Il faudra alors se contenter d'accords-cadres fixant quelques principes et objectifs, et étendre à tous les pays ACP le régime «SPG+» (préférences généralisées élargies). Voir le compte rendu par Aminata Niang de la réunion de Funchal.
Appui vigoureux. Les thèses des opposants sont vigoureusement contestées par la Commission européenne. Louis Michel a affirmé qu'en réalité les APE sont des «accords de développement» qui invitent les Etats ACP à prendre la voie suivie par l'Europe elle-même dans son entreprise d'intégration. Les ACP doivent commencer à commercer entre eux car il n'y a pas de développement sans marchés régionaux intégrés. L'ouverture de leurs marchés à l'Europe sera très lente: en dehors des produits dont les ACP ont besoin, la libéralisation sera lente, parfois 20 ou 25 ans, dans certains cas aucune échéance n'est prévue.
Risques pour les pays ACP. De son côté, le commissaire au commerce Peter Mandelson a repris ce qu'il avait expliqué le 11 septembre devant la commission du commerce international du Parlement européen. Le régime commercial actuel UE/ACP expirera à la fin de l'année. En l'absence d'un nouvel accord conforme aux règles de l'OMC, l'UE et les Etats ACP seront en infraction, et ils seront attaqués devant l'organisation de Genève dès janvier prochain (la plainte déposée récemment par l'Equateur contre le régime «bananes» de l'UE indique que les pays tiers concernés ne s'en priveront pas). Les pays ACP ne pourront pas bénéficier en 2008 du régime « SPG plus » (même pas ceux qui figurent dans la liste ONU des pays moins avancés), car ce régime est subordonné au respect de plusieurs conventions ou standards internationaux, en matière sociale et de respect des droits de l'homme ; la vérification serait faite en 2008, et, selon M. Mandelson, très peu de pays ACP remplissent les conditions nécessaires. Quant aux 31 Etats ACP qui ne figurent pas dans la liste ONU, ils perdront leurs avantages tarifaires actuels pour les textiles, le thon, le cacao, les bananes, etc. Pour que les APE entrent en vigueur en temps utile, les négociations devraient se conclure le mois prochain. On en est loin, a indiqué le commissaire européen, car: les négociations sont bloquées avec l'Afrique de l'Ouest et l'Afrique de l'Est ; l'Afrique australe dépend de l'attitude de l'Afrique du Sud, qui n'est pas claire ; l'Afrique centrale progresse mais des difficultés subsistent ; les Caraïbes avancent mais l'UE attend encore leur offre de réciprocité commerciale ; la région Pacifique envoie des messages contradictoires.
On le voit, la situation est complexe. Je m'efforcerai demain de tirer quelques conclusions.
(F.R.)
Session plénière du parlement européen