Tout peut commencer. La disponibilité affichée par Vladimir Poutine à partager les principes de la Charte de l'Energie, négociée par son pays avec l'UE il y a une vingtaine d'années mais jamais entrée en vigueur, est encourageante. Ce n'est pas une affirmation générique de bonne volonté ni la simple acceptation d'en discuter demain. M. Poutine a explicitement parlé d'une identité d'approche, en citant les orientations essentielles: prévisibilité des marchés de l'énergie (y compris la transparence à propos de l'ampleur des réserves, considérée jusqu'à présent comme secrète), dépendance mutuelle entre fournisseurs et consommateurs, protection des infrastructures (voir notre bulletin d'hier). La description de M. Poutine n'est pas aussi détaillée que celle de la Commission européenne dans son document aux chefs de gouvernement (que nos lecteurs reçoivent en Annexe à ce bulletin, dans notre série EUROPE/Documents), mais c'est une ouverture significative qui permet de penser: maintenant, tout peut commencer.
La revendication préliminaire de Vladimir Poutine. L'ouverture de Vladimir Poutine s'explique par le fait que l'UE a largement tenu compte de sa revendication préliminaire. Elle se résume en un mot: la réciprocité. La Charte de l'énergie ouvrirait aux pays européens (ainsi que d'ailleurs aux Etats-Unis, s'ils la ratifient) la faculté d'acheter directement le pétrole et le gaz aux producteurs russes de l'intérieur, et d'utiliser pour le transport les réseaux de Gazprom, moyennant une redevance. Juridiquement, c'est clair. Mais M. Poutine avait déplacé le débat du plan purement juridique à celui de la réciprocité substantielle. À l'occasion du Sommet UE-Russie de la fin mai, il avait clarifié sa position en déclarant en substance: l'UE «réclame des avantages exclusifs et l'accès à notre production et à nos infrastructures de transport. Qu'est-ce que nous aurons en échange ? Où sont les gisements de l'UE ? À quels grands réseaux aurons-nous accès ? Si l'UE n'a rien de cela, il faut trouver une solution de remplacement, une réciprocité. Si nos partenaires européens veulent pénétrer dans le saint des saints de notre économie, ils doivent faire un effort équivalent de leur côté.» Et la contrepartie ne pouvait résider que dans l'accès direct au marché européen, avec la faculté d'y commercialiser le gaz et le pétrole russes aux prix de ce marché. Les faits prouvent que c'est justement la direction vers laquelle, avec les précautions indispensables, l'UE elle-même s'achemine.
Plusieurs pas en ce sens ont été effectués, sans utiliser la voie juridique de la Charte de l'énergie. En l'absence de cette Charte, il n'existe pas de règles générales surveillées par la Commission européenne et le cas échéant par la Cour de Justice. Rien n'est aussi éloigné des idées et de la mentalité de M. Poutine que l'hypothèse d'un partage de souveraineté (M. Berlusconi était bien seul à le croire).
Ce que la Russie pourra obtenir. La Commission européenne donne en pratique comme acquise la réciprocité réclamée par M. Poutine. Son document au Conseil européen introduit quand même des conditions politiques rigoureuses à l'ouverture des marchés de l'énergie, comme la conformité avec les normes élevées de l'UE en matière de sûreté, de sécurité et d'environnement et le respect des règles de concurrence. À ces conditions, la Russie pourra obtenir: le droit d'être présente sur le marché de l'énergie européen ; des contrats à long terme pour le gaz (M. Poutine avait toujours demandé que la sécurité d'approvisionnement demandée pour l'UE soit accompagnée de la sécurité des débouchés pour le fournisseur) ; l'intégration des réseaux d'électricité ; la possibilité d'acquérir et de contrôler des entreprises européennes de gaz et d'électricité ; l'accès à la technologie européenne et aux investissements.
De son côté, l'UE réclame: un traitement non discriminatoire pour l'accès aux ressources énergétiques russes ; l'accès aux oléoducs et gazoducs situés sur le territoire russe (notamment ceux qui transportent les produits énergétiques originaires de la région Caspienne et d'Asie centrale) ; l'égalité de conditions pour l'achat des ressources et des infrastructures énergétiques russes.
Je ne pense pas que les deux parties iront si loin. Ce qui est acquis, c'est que les autorités politiques garderont, de part et d'autre, la maîtrise non seulement de la définition des règles, mais aussi de leur application. C'est d'ailleurs ce qui arrive déjà régulièrement.
Présence des autorités politiques. La thèse visant à appliquer totalement, pour l'énergie, les règles de la libre concurrence, sans intervention des autorités publiques, s'est désintégrée. Il y avait eu une amorce de débat à ce sujet dans l'UE, et j'avais fait état au printemps dernier de la thèse de M. Padoa Schioppa (qui était à l'époque président de l'association «Notre Europe», avant de devenir ministre de l'Economie dans le gouvernement Prodi) selon laquelle le cas de l'énergie est particulier: dans ce secteur, les règles du marché ne suffisent pas, car il implique non seulement des choix industriels , mais aussi la sécurité d'un pays et les relations internationales. Il avait conclu: pour l'énergie, le libre marché n'existe pas.
Les faits prouvent que c'est bien ce scénario qui s'est imposé: les négociations et les contrats entre les entreprises sont toujours précédés de décisions officielles. C'est la signature d'un accord-cadre entre Vladimir Poutine et Romano Prodi qui a ouvert la voie aux contrats ou aux négociations d'ENEL et d'ENI avec Gazprom. Et c'est le gouvernement britannique qui a exprimé des réserves sur la prise de contrôle de Centrica par Gazprom (et qui pourrait éventuellement l'autoriser le moment venu).
On n'étonnera personne en disant qu'il en est de même du côté russe. À preuve: l'intervention de Moscou annulant le permis déjà délivré à Shell pour exploiter le gisement mirifique Sakhaline-2 de qui dépendent les grandes manœuvres énergétiques. M. Poutine a estimé que l'un de ses Ministres avait été trop loin dans la politique libérale, et il a trouvé une excuse écologique pour suspendre, et renégocier, une autorisation déjà octroyée. Tout aussi spectaculaire a été la décision récente à propos du gisement de Shtokman: Gazprom s'en occupera toute seule. Total, Chevron et les autres entreprises candidates n'y auront pas de participations, car elles n'auraient pas proposé des « activités intéressantes » en contrepartie. Voir sur ces deux cas ce qu'en a dit Vladimir Poutine lui-même dans sa conférence de presse à Lahti, dans le compte rendu d'Emmanuel Hagry publié dans notre bulletin d'hier.
En fait, les milieux concernés et les experts doutent que la Russie soit effectivement en mesure de faire face toute seule à l'exploitation du gisement de Sakhaline II (Sibérie orientale) et au projet Shtokman (Mer de Barents): les technologies et les capitaux occidentaux lui seront indispensables. Mais tout sera négocié sous la surveillance des autorités publiques et avec leur intervention directe pour autant que de besoin.
Principes clairs et règles précises. À la lumière des constatations qui précèdent, les prochaines négociations sur l'accord de partenariat UE-Russie prennent toute leur signification, car des principes clairs et des règles précises sont indispensables pour éviter les abus et le caractère arbitraire des interventions politiques. C'est pourquoi la Commission européenne (dans son document adressé au Conseil européen, déjà cité à plusieurs reprises) a insisté sur la nécessité que le nouvel accord de partenariat à négocier avec la Russie comporte, pour la coopération énergétique, « des principes et objectifs mutuellement contraignants», et que le président du Conseil européen Matti Vanhanen a repris le même adjectif en parlant d'un «partenariat juridiquement contraignant, basé sur l'équilibre et le respect des intérêts mutuels à long terme».
En conclusion: la première phase du débat a abouti à la reconnaissance du caractère global du partenariat énergétique UE/Russie. La stabilité des livraisons en constitue toujours un élément essentiel, mais la notion s'est élargie, incluant l'extraction, le transport et la distribution, ainsi que M. Poutine l'exigeait. Il revient à présent à l'UE d'exiger que les règles soient claires et mutuellement contraignantes, selon les principes cités dans la page précédente.
L'UE doit impérativement rétablir sa cohésion. La force de négociation de l'UE dépendra en grande partie de son unité. Les différences entre les intérêts des Etats membres doivent être surmontées, les malentendus apaisés et les blessures guéries. Une unité de façade ne servirait à rien, car M. Poutine connaît les divergences, il a déjà su en jouer et il le fera encore si elles subsistent. L'UE comme ensemble est: faible juridiquement, car une politique énergétique commune n'est pas prévue par les textes en vigueur (alors que le projet de Constitution l'aurait rendue possible) ; divisée en raison des grandes différences entre les situations des Etats membres. Certains dépendent presque entièrement des importations, d'autres sont presque autonomes ; certains s'appuient en partie sur l'énergie nucléaire, d'autres l'ont bannie ; certains sont essentiellement «pays de transit», d'autres pays de destination. Est-il besoin de rappeler les crises que ces différences ont provoquées et les méfiances et amertumes qui subsistent, à partir des réactions de Varsovie face aux projets de gazoducs contournant la Pologne (et l'Ukraine) ? Les initiatives «nationales» continuent à se multiplier, avec l'Allemagne qui renforce son rôle de distributeur en Europe du gaz de la Mer Baltique, les Pays-Bas qui s'efforcent d'être associés au même projet (en direction du marché britannique), l'Italie qui multiplie les négociations avec Gazprom (et s'efforce en même temps de relancer les liens avec l'Algérie), l'Autriche qui a conclu un premier accord de distribution avec le même Gazprom, et ainsi de suite.
En face, Vladimir Poutine ne rencontre pas de difficultés internes pour définir et imposer sa stratégie: l'autonomie de Gazprom et des autres colosses est inexistante, la Douma ratifie ce que M. Poutine demande. Si l'UE ne rétablit pas sa cohésion, par des orientations politiques définies au plus haut niveau, elle risque beaucoup, et elle affaiblit sa position de négociation aussi sur les autres aspects du futur partenariat avec la Russie, concernant la coopération politique, la coopération commerciale, la coopération culturelle, la défense des droits de l'homme et de la liberté. Et même les points forts de l'UE (son marché, sa technologie, ses capitaux et ses projets d'économies d'énergie) perdraient en efficacité faute d'un rétablissement de sa cohésion.
(F.R.)