La stratégie commerciale de Peter Mandelson, qui a acquis après quelques mises au point le statut de communication de la Commission sous le titre solennel: «Une Europe compétitive dans une économie mondialisée», comporte une doctrine sans surprises, quelques hypothèses irréalistes et quelques oublis. L'Agence EUROPE a accompli ses devoirs d'information: ample résumé du document avant qu'il soit approuvé et rendu public (bulletin n. 9278), compte-rendu de la conférence de presse de M. Mandelson (bulletin n.9279), résumé des principales réactions (bulletin n. 9280). Cette rubrique a indiqué quelques questions que ce texte soulève ; je vais aujourd'hui en approfondir l'analyse.
Une fermeté bienvenue mais théorique. Sur le plan doctrinaire, il n'y a pas de surprises: l'orientation est favorable à l'ouverture des échanges dans le monde considérée comme positive en elle-même, ce qui n'étonnera personne car les tendances de Peter Mandelson et de Charlie McCreevy (cosignataires du projet avec Günter Verheugen) sont bien connues. Ce qui est en partie nouveau, c'est la fermeté avec laquelle la Commission souligne que l'ouverture du marché européen doit être subordonnée à de nombreuses conditions. Elle constate que les droits de douane ont de moins en moins d'importance: les clés de la compétitivité sont désormais la connaissance, l'innovation, la propriété intellectuelle, les services et l'utilisation efficace des ressources. C'est sur ces aspects que l'UE doit agir. Les pays émergents (Chine, Brésil, Inde, etc.) doivent renoncer aux «barrières inutilement élevées, imposées aux exportations de l'UE». L'ouverture des marchés doit s'appliquer non seulement aux droits de douane et aux restrictions quantitatives mais aussi aux barrières non tarifaires qui ne sont pas couvertes par le système de l'OMC, y compris l'accès aux ressources (énergie, métaux, ferraille, matières premières). Les domaines prioritaires dans lesquels il faut agir dans le sens de l'ouverture sont les droits de propriété intellectuelle, les services, les conditions d'investissement, les marchés publics et la concurrence (cette dernière couvrant à la fois les pratiques anticoncurrentielles des entreprises et les aides d'Etat, qui sont parfois très élevées).
Cette partie générale du document est, à mon avis, très théorique. La présentation des problèmes et des solutions est évidemment correcte. Les pays tiers devraient appliquer des règles de concurrence plus ou moins analogues à celles de l'UE, respecter les droits de propriété intellectuelle, ouvrir leurs marchés publics et libérer les échanges de services. Ce sont des objectifs compréhensibles et sages, mais ils n'ont aucune chance d'être atteints dans des délais raisonnables. Par exemple, les faits prouvent à quel point les contrefaçons et les piratages se multiplient. Avant de parler de libre-échange, il faut avoir obtenu des résultats sérieux et tangibles dans la lutte contre ces fléaux pour des raisons impératives qui ne sont pas seulement économiques (je ne vais pas revenir sur les conséquences affreuses des faux médicaments ou des fausses pièces de rechange). Les mesures de sauvegarde doivent devenir vraiment efficaces: si les services douaniers découvrent des conteneurs entiers remplis de montres, ou de textiles, ou d'autres produits, falsifiés , il ne faut pas se borner à saisir les faux mais bloquer l'importation des produits en question en provenance des pays concernés, car il est impossible de contrôler tous les conteneurs (seul un pourcentage minimal est contrôlé). Le document reconnaît que le plus grand défi est de faire appliquer les engagements existants « en particulier dans les économies émergentes». Mais même avec les pays hautement industrialisés le dialogue n'est pas facile et les résultats ne sont pas toujours brillants, car je lis encore: « Nous avons accru la coopération sur les droits de propriété industrielle avec des partenaires comme les Etats-Unis et le Japon et nous avons travaillé à la protection des indications géographiques de l'UE ; mais il reste encore beaucoup à faire».
Les marchés publics et la réciprocité. Deuxième exemple: si un pays tiers important refuse a priori la réciprocité en matière de marchés publics, il faut répondre en lui fermant le marché européen correspondant. La formule du document Mandelson est alambiquée et donc inefficace: «Introduire des restrictions soigneusement ciblées à l'accès de certaines parties des marchés publics de l'UE». Et pourtant le même texte indique que «certains partenaires commerciaux importants ont indiqué clairement qu'ils ne souhaitaient pas s'engager sur le chemin de la réciprocité». Les pays émergents sont les plus réticents, mais le problème est général car je lis aussi dans le document que les sociétés européennes, même lorsqu'elles sont leaders mondiaux, «sont confrontées, dans la quasi-totalité de nos partenaires commerciaux, à des pratiques discriminatoires qui leur ferment, de fait, toute possibilité d'exportation.»
L'impression générale que laisse le document est que l'objectif prioritaire de M. Mandelson et de M. McCreevy reste l'ouverture des frontières: de l'UE de toute manière et des autres si possible. La réciprocité effective et les précautions sont citées mais paraissent parfois, à leurs yeux, accessoires.
Les grands oubliés: les pays ACP et l'environnement . L'exigence de sauvegarder les avantages commerciaux en faveur des pays ACP et d'autres pays pauvres est citée, mais d'une manière qui semble ajoutée à la dernière minute, à la suite peut-être des remarques d'autres commissaires. Ainsi, parmi les aspects dont il faut «tenir compte» est citée en fin de liste « le risque de fragilisation de l'accès préférentiel aux marchés européens dont bénéficient actuellement les pays voisins et en développement qui sont nos partenaires». À mon avis, ce n'est pas un risque mais une certitude: ni les Etats ACP ni d'autres pays pauvres ne sont en mesure de faire face à la concurrence des économies émergentes, et l'ouverture généralisée des frontières par des zones de libre-échange tous azimuts éliminerait ces pays du marché européen. Continuons à lire: «Nous tiendrons également compte de l'impact potentiel d'un accord sur les pays en développement, notamment les effets possibles sur l'accès préférentiel aux marchés européens accordé aux pays pauvres». C'est joli, ce «nous tiendrons compte», mais c'est en vain que l'on cherche une allusion à la manière de le faire, aux mesures possibles: pas un mot. Au contraire, le document souligne que les accords de libre-échange «entrent dans le cadre de nos négociations en vue des accords de partenariat économique avec les Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique», formulation prudente mais qui réaffirme quand même la structure libre-échangiste des accords recherchés avec les Etats ACP, ce qui en fait est de plus en plus contesté.
J'ai ressenti la même impression de «phrases ajoutées» à la lecture des passages, d'ailleurs marginaux, que le document consacre aux objectifs environnementaux et à la croissance durable. En citant les restrictions que certains partenaires commerciaux importants appliquent pour limiter l'accès de certains secteurs industriels européens aux ressources énergétiques ou aux matières premières, le texte dit: « Ces restrictions à l'accès aux ressources doivent être levées» (ce qui est logique), et la précision «à moins d'être justifiée par des raisons environnementales ou de sécurité» semble insérée de manière artificielle. Nous lisons plus loin: «La recherche de la croissance économique par le commerce peut avoir des incidences environnementales, notamment sur la biodiversité et le climat», mais la conclusion à cette remarque est bien pâle: «Les relations entre la politique commerciale et le changement climatique nécessiteront un examen plus approfondi». Il aurait été préférable que cet examen intervienne avant le programme spectaculaire de zones de libre-échange.
Les normes et règles et les « préférences de la collectivité ». Un autre aspect essentiel est celui des normes et règles devant régir les échanges mondiaux. Le parlementaire européen Pierre Jonckheer affirme avoir lu, dans un avant-projet du document, l'invitation à renoncer à introduire des normes européennes en donnant la préférence à des normes mondiales. La version finale indique: « Nous devons jouer un rôle de leader dans la diffusion des bonnes pratiques et dans l'élaboration des règles et normes mondiales (…) Cela ne signifie pas appauvrir nos règles, cela signifie adopter une approche ouverte et souple lors de leur conception et chercher, autant que faire se peut, à éviter toute future friction commerciale».
Quels que soient les termes exacts, M. Jonckheer voit dans cette orientation la renonciation définitive à un concept qui, il y a trois ans, avait été amplement débattu en suscitant pas mal de remous: les «préférences collectives». Cette définition est, à mon avis, trompeuse, car ceux qui n'ont pas eu l'occasion de suivre le dossier peuvent avoir l'impression que l'on parle d'une catégorie spéciale de préférences commerciales. Il s'agit en fait des «préférences de la collectivité» et le débat portait sur la question de savoir si un pays de l'OMC pourrait appliquer une clause de sauvegarde spécifique pour s'opposer à l'importation de certains produits parce que son opinion publique nationale les rejette. On citait à titre d'exemple la viande aux hormones et les organismes génétiquement modifiés, qu'une grande partie des citoyens européens refusent.
Cette problématique avait été discutée dans une conférence organisée le 15 septembre 2004 par Pascal Lamy qui était à l'époque chargé de la politique commerciale (fonctions qu'il quittera trois mois plus tard). Des opinions en sens divers avaient été exprimées dans cette Conférence. Après quoi, on n'en a plus entendu parler ; le concept même semble avoir totalement disparu. J'avais consacré deux commentaires à cette problématique, dans nos bulletins du 8 septembre et du 21 septembre 2004. Je continue à estimer que c'est un concept certes controversé mais qui aurait mérité mieux que d'être simplement englouti dans l'oubli.
Je termine ici l'analyse des aspects, à mon avis, essentiels du document Mandelson. Il reste à en tirer quelques conclusions, portant notamment sur ses suites opérationnelles. Ce sera pour demain.
(F.R.)