On n'impose pas un traité constitutionnel. Même ceux qui trouvent décevantes les conclusions du Conseil européen sur les suites du processus constitutionnel devraient le reconnaître: il était pratiquement impossible d'aller plus loin. Tout simplement parce que les Etats membres ne sont d'accord ni sur la démarche à entreprendre ni sur l'objectif à poursuivre. La situation du Parlement européen est radicalement différente: il peut prendre des positions majoritaires. Le Sommet pourrait-il en faire autant ? Au sujet d'un nouveau traité, non, il ne le peut pas. On n'impose pas à un pays, à un peuple, qui ont souscrit aux traités tels qu'ils existent d'accepter leur transformation. Il faut qu'ils soient d'accord. Il n'existe que deux issues: l'unanimité, ou bien la «différenciation» entre ceux qui veulent avancer et les autres. Au sein du PE et entre les gouvernements, les divergences sont les mêmes: pour certains, le traité constitutionnel est bien vivant et les ratifications doivent se poursuivre ; pour d'autres, il est mort ; certains estiment qu'il faut dès lors le renégocier tout de suite, d'autres qu'il faut continuer à le ratifier tel qu'il est. Mais le Parlement peut retenir à la majorité l'une ou l'autre option, le Conseil européen ne le peut pas. C'est pourquoi je crois que dans la situation actuelle le Conseil européen a fait le maximum, en retenant certains principes et en prolongeant la réflexion sur la «sortie de crise», en laissant plusieurs portes ouvertes.
Le principe de la « double démarche » est acquis. Parmi les quelques principes retenus, le plus visible est celui de la double démarche: faire progresser «l'Europe des résultats», pour prouver que la construction européenne avance en utilisant au mieux les instruments dont elle dispose déjà, à l'avantage de ses citoyens et en tenant compte de leurs préoccupations ; en même temps, considérer le projet constitutionnel comme toujours vivant et poursuivre la réflexion sur la manière de le relancer. C'est grosso modo la démarche qu'avait suggérée la Commission européenne, mais en tenant compte de certaines critiques et de certaines craintes. Une phrase du Premier ministre belge Guy Verhofstadt devant le Parlement européen en avait donné le ton: « L'Europe des projets a été citée, alors que c'est plutôt de l'inverse dont nous avons besoin: un projet pour l'Europe». Parallèlement, les parlementaires PPE avaient reproché à la Commission de ne pas défendre avec suffisamment de vigueur le projet constitutionnel et dénoncé le danger que l'accent mis sur les résultats à atteindre avec les instruments existants revienne à renoncer (ou presque) aux instruments nouveaux indispensables que seul le traité constitutionnel peut apporter.
Le président de la Commission n'avait pas été insensible à ces remarques et il avait assuré au PE que «l'Europe des projets n'est pas une alternative à un projet pour l'Europe» et que « la Commission est pour les principes, les valeurs, la substance du traité constitutionnel », en mettant l'accent sur les progrès que ce traité implique: clarification des compétences, extension de la codécision PE/Conseil et de la majorité qualifiée, Charte des droits fondamentaux, création du ministre des Affaires étrangères, possibilité d'une politique commune de l'énergie, efficacité accrue en matière de santé publique et de sécurité alimentaire. La Commission n'y renoncera jamais, a assuré M. Barroso. Ainsi clarifié, et avec les compléments apportés par l'un ou l'autre Etat membre, la doctrine de la «double démarche» a été retenue (ces termes figurent en toutes lettres dans les conclusions de la présidence), elle représente la première réponse à la crise actuelle.
Une perspective temporelle ambitieuse. Il faut toutefois être conscient que le principe de la double démarche ne répond pas à la question essentielle: une formule de «sortie de crise». Les chefs de gouvernement ont reconnu qu'une formule consensuelle n'existe pas. Pour cet aspect, le progrès du Sommet réside d'abord dans la définition d'une perspective temporelle. Ce n'est pas un véritable calendrier ; le Sommet a été sage en évitant de fixer des échéances, car on connaît les risques de frustrations qu'elles impliquent. Mais les étapes paraissent assez claires.
Le prochain semestre doit permettre de mieux comprendre l'orientation des Etats membres qui n'ont pas encore clarifié leur attitude à l'égard de la ratification du traité constitutionnel (il en existe un certain nombre, entre ceux qui ont déjà ratifié et ceux qui ont exprimé l'intention de ne pas le faire) et donc de mieux évaluer le nombre des ratifications acquises ou probables. Le chiffre de 20 qui autoriserait le Conseil européen à délibérer formellement de la voie à suivre, pourrait-il être atteint ? Plusieurs Etats membres le souhaitent, afin de relancer la machine institutionnelle, d'autres préfèrent le contraire car ils souhaitent la disparition du texte actuel. Il faudrait faire la clarté sur ce point.
La phase opérationnelle commencerait ensuite au premier semestre 2007 avec la Présidence allemande et les élections dans les pays du «non»: un nouveau président en France et un nouveau Parlement aux Pays-Bas devraient permettre à ces deux Etats membres de clarifier leurs intentions, et à la Présidence allemande de présenter en juin le document fondamental indiquant des «pistes de solution et un calendrier de travail» en vue d'un accord sur la formule de «sortie de crise» pour la fin de 2008. Le texte est clair (paragraphe 48): les mesures nécessaires à cet effet devront être prises « au plus tard au cours du deuxième semestre de 2008 » (donc, sous présidence française). Selon les termes du chancelier Schüssel, l'échéance de 2009 pour l'entrée en vigueur simultanée du nouveau Parlement européen, de la nouvelle Commission européenne et du traité constitutionnel «est dans l'esprit de tout le monde» et elle «reste possible».
Un nouvel engagement politique. Cette marche vers la formule de «sortie de crise» serait accompagnée d'une initiative politique inscrite dans les « conclusions » d'une manière explicite, allant peut-être au-delà de ce qui était prévu à la veille. Le paragraphe 49 des «conclusions» invite les «responsables de l'UE» à «adopter le 25 mars 2007, à Berlin, une déclaration politique énonçant les valeurs et les ambitions de l'Europe et confirmant leur volonté commune de les concrétiser, pour commémorer les cinquante ans des Traités de Rome». C'était au départ une idée de la Commission, relancée logiquement par l'Italie et en définitive retenue par le Sommet. Simple rhétorique commémorative, ou engagement politique fondamental ? Les opinions divergent. J'ai l'intention de revenir sur cet engagement, dont certains aspects méritent quelques commentaires, en particulier la formule «responsables de l'Union» qui en pratique associe le Parlement européen et la Commission à l'engagement solennel dont le principe est acquis.
Un calendrier n'est pas une solution. Le calendrier cité est optimiste, mais son respect demeure subordonné à un compromis de fond sur l'avenir du traité constitutionnel. Chacune des trois grandes options possibles a ses partisans: maintien du texte actuel, renégociation de l'ensemble ou de certains aspects, abandon du projet. Même en laissant de côté les deux Etats membres qui ont déjà annoncé la mort du projet actuel (Royaume-Uni et Pologne, avec des soutiens ailleurs), les pays favorables à son maintien se divisent en deux groupes: ceux qui sont désormais ouverts à une renégociation partielle du texte en direction de son allégement et de sa simplification (en font partie, par exemple, les deux rapporteurs du Parlement européen, et quelques chefs de gouvernement ont exprimé clairement la semaine dernière leur ouverture dans le même sens), et ceux qui estiment au contraire que toute remise en cause de l'un ou l'autre aspect du compromis réalisé au sein de la Convention (et approuvé par tous les gouvernements) casserait l'équilibre difficilement acquis et conduirait, pièce par pièce, à devoir renégocier le tout: ce serait une manière de rouvrir la boîte de Pandore. Il n'y a, à première vue, aucune conciliation possible entre les deux thèses.
La Présidence autrichienne ouvre un soupirail. Avant de céder le pas à la Présidence finlandaise, le chancelier Schüssel - qui a conduit ce dossier difficile avec beaucoup de tact et d'habilité, mais avec fermeté aussi - a utilisé un terme qui laisse peut-être entrevoir, selon certains observateurs, l'amorce d'un compromis: en évitant de citer une renégociation éventuelle du texte, il a parlé d'y apporter de «nouveaux éléments», ce qui pourrait se référer non pas à des modifications mais à des compléments ou commentaires (il a déjà été question par exemple, dans quelques prises de position, d'une « déclaration sociale») ou d'autres arrangements séparant les différentes parties du projet actuel. Certains juristes et commentateurs affirment qu'il est impossible de séparer la troisième partie du reste, car la première contient un grand nombre de références à la troisième, laquelle en explicite et précise le contenu. Le chancelier a-t-il peut-être obtenu d'autres indications ? Il a de toute manière constaté deux consensus fondamentaux: a) la substance de la Constitution doit être maintenue ; b) à terme, l'UE ne pourra pas travailler avec le Traité de Nice. Ces deux consensus sont-ils vraiment unanimes ?
Tout ce qui précède ne garantit aucunement que le prolongement de la période de réflexion conduira à un compromis, mais encadre cette nouvelle phase qui va s'ouvrir, en combinant clairement le « projet pour l'Europe» invoqué par Guy Verhofstadt avec «l'Europe des résultats» réclamée en particulier par Jacques Chirac et José Manuel Barroso et acceptée en définitive par tous.
Quelques points à approfondir. Malgré la longueur, dont je prie le lecteur de m'excuse, de ce commentaire, la signification des résultats du Sommet sur le volet «relance constitutionnelle» n'est pas épuisée. Je voudrais encore approfondir le point de la «déclaration politique» du 25 mars prochain à Berlin, la dénomination du texte sur lequel il faudra s'entendre (Constitution ou traité constitutionnel?), la distinction entre nouveaux et anciens Etats membres (en grande partie fictive mais pour quelques aspects réelle). Ce sera pour demain.
Après quoi, un autre volet des conclusions du Sommet méritera une réflexion: celui des élargissements futurs et de la «capacité d'absorption » (cette terminologie étant désormais reprise même dans la version française officielle, il faut s'y résigner) de l'Union.
(F.R.)