Plusieurs déclarations récentes du Commissaire Mario Monti, notamment celles reprises dans notre rubrique "Textes de la semaine" (dans le bulletin du 15 juin), appellent quelques petits commentaires. Ce seront des commentaires factuels, qui n'impliquent aucune prise de position.
1. Aucune décision de la Commission n'est définitive. En réagissant dès le 6 juin à l'arrêt du Tribunal de première instance dans l'affaire Airtours, M. Monti avait souligné que cet arrêt "montre clairement ce que d'aucuns semblent oublier, c'est-à-dire que toute l'activité de la Commission en tant que gardienne des Traités, y compris le domaine de la concurrence, est soumise à un examen judiciaire effectif de la Cour de Luxembourg et est conduite sous son contrôle". Toutefois, dans d'autres occasions, il avait reconnu que la procédure judiciaire est parfois trop longue pour être efficace et qu'il faut donc se féliciter de la procédure accélérée introduite par le Tribunal de première instance (et qui sera appliquée notamment dans les affaires Schneider-Legrand et Tetra Laval-Sidel, pour lesquelles les arrêts sont attendus en octobre). De son côté, le président du Tribunal M. Bo Vesterdorf a souligné avec vigueur: "les juges, c'est nous".
Ces affirmations suffiront-elles pour désamorcer les discussions sur l'opportunité de créer une autorité anti-trust indépendante? Si le caractère politique de la Commission sort renforcé des réformes institutionnelles, il est prévisible que les pressions en faveur d'une autorité indépendante s'accentueront.
2. Quelques différences par rapport à "l'époque Van Miert". M.Monti a déclaré qu'il assumait entièrement la responsabilité de la décision interdisant la fusion Airtours/First Choice, mais en soulignant en même temps qu'elle avait été prise "cinq jours après qu'il avait assumé la tâche de Commissaire à la concurrence", ce qui souligne que la décision n'avait pas été préparée sous sa responsabilité. Et il a laissé entendre que certains critères d'évaluation pourraient être modifiés, en confirmant notamment qu'il présentera d'ici la fin de l'année des lignes directrices pour l'évaluation de la puissance sur le marché (assessment of market power) dans le contrôle des fusions (voir le point suivant et le point 5).
3. Les "positions dominantes collectives" peuvent être poursuivies mais les conditions de leur interdiction seront beaucoup plus strictes. M. Monti a insisté sur le fait que l'arrêt de Luxembourg ne remet pas en cause la possibilité d'appliquer le règlement "fusions" aux opérations qui donnent naissance à des "positions dominantes collectives", même si aucune des entreprises en cause n'est, individuellement, en position dominante. D'ailleurs, la doctrine des oligopoles n'a pas été inventée par la Commission européenne; elle est prise en considération aux Etats-Unis et ailleurs. Non seulement le passage de 3 à 2 concurrents sur un marché, mais même le passage de 5 à 4 peut provoquer une position dominante. M.Monti a toutefois reconnu que la Commission devra être encore plus rigoureuse pour évaluer les risques de position dominante collective pouvant aboutir à l'interdiction d'une fusion. L'arrêt Airtours a fixé trois conditions pour que l'on puisse conclure à l'existence d'une position dominante collective: a) il faut que chaque membre de l'oligopole connaisse le comportement des autres membres et ait ainsi la possibilité de s'y aligner; b) il faut que les membres de l'oligopole aient été "durablement" dissuadés de s'éloigner de la ligne de conduite commune (par des sanctions?); c) il faut que les petits concurrents, les concurrents potentiels (par exemple, ceux qui sont présents sur d'autres marchés) et les clients ne puissent pas contester la ligne de conduite commune. Si ces trois conditions ne sont pas remplies et la Commission n'en apporte pas la preuve, l'existence d'une position dominante collective n'est pas établie et la Commission ne peut pas condamner une opération de fusion.
4. Les relations entre la politique de concurrence et d'autres politiques communautaires. Nous touchons ici au coeur du problème, car la plupart des observations critiques à l'égard de l'action de M.Monti sous-entendent, directement ou indirectement, que la politique de concurrence ne tient pas suffisamment compte des exigences de l'industrie, des services publics, de la culture, et ainsi de suite. Or, si j'interprète correctement sa pensée, Mario Monti est ouvertement et nettement favorable à ce que les autres politiques soient prises en considération, et que les décisions au titre de la politique de concurrence en tiennent compte; mais ceci ne doit être pas se faire au détriment du respect des règles de concurrence, lequel doit être assuré au bénéfice de tous les citoyens, dans l'intérêt des consommateurs et du progrès technique et social. Ce sont les autres politiques qui doivent élever leur niveau, non pas la politique de la concurrence qui doit baisser le sien. Il a déclaré explicitement que: a) l'UE doit poursuivre son chemin vers les réformes mais "en mettant l'accent sur le respect du service public" et "en prêtant davantage d'attention à l'aspect social et fiscal" ; b) si les gouvernements s'orientent vers un soutien financier public à des "grands projets industriels européens", il n'aurait aucune objection à formuler du point de vue de la concurrence, à la condition que ces soutiens soient financés par le budget communautaire et non par les budgets nationaux, afin de ne pas perturber le bon fonctionnement du marché unique. Ces financements constitueraient l'un des aspects de la "politique industrielle" de l'UE. La Commission consacrera à cette politique un séminaire le 10 juillet prochain, et j'y reviendrai dans un commentaire ad hoc, complétant ceux du 19 avril et du 7 mai.
Mais M.Monti n'accepte pas le reproche de n'être arrivé que maintenant aux conceptions citées, et il rappelle quelques décisions du passé qui tenaient compte de considérations culturelles ou environnementales: les aides d'Etat au cinéma, le prix unique du livre, les aides aux énergies renouvelables. J'y ajouterais le domaine du sport; la Commission (dévoyée, c'est vrai, par un arrêt particulièrement malheureux de la Cour de Justice) était partie d'une méconnaissance presque totale de la signification du sport et de ses principes, en imposant par exemple des changements de règles au beau milieu d'une compétition, et elle a abouti à une conception qui concilie les exigences sportives avec les règles communautaires.
5. Les critiques et les remèdes. Les milieux industriels et juridiques ont critiqué, parfois durement, certaines décisions récentes de la Commission qui ont interdit quelques fusions. Une remarque préliminaire: les chefs d'entreprise qui protestent (et leurs juristes) défendent des intérêts bien précis, et il faut se méfier lorsqu'ils prennent des attitudes de défenseurs de l'intérêt général et du bien de la patrie. Le cas le plus spectaculaire dans lequel M.Monti a été personnellement impliqué a été celui de franchises fiscales dans les aéroports; l'avantage financier qu'en tiraient les bénéficiaires de ces franchises était tel qu'ils ont mobilisé des montants considérables pour s'opposer à leur suppression, et ils avaient même réussi à obtenir l'appui d'autorités nationales (jusqu'à des niveaux très élevés). Mario Monti a tenu bon, les aéroports et les voyages aériens n'ont pas connu les désastres annoncés, et les finances des Etats membres récupèrent chaque année des millions d'euros qui auparavant leur échappaient. Prudence, donc, lorsque beaucoup d'argent est en jeu.
Ceci ne signifie pas que certaines critiques ne soient pas justifiées. Toute construction juridique et toute procédures sont perfectibles, et d'ailleurs M.Monti n'avait pas attendu l'une ou l'autre prise de position pour mettre en chantier une vaste gamme de révisions des règlements et autres textes en vigueur. Faut-il tout rappeler? Les révisions déjà approuvées vont toujours dans le sens de la simplification et de la réduction des charges bureaucratiques pour les entreprises: régime "de minimis", restrictions accessoires, lignes directrices assouplies pour l'autorisation d'accords horizontaux (notamment ceux portant sur la recherche/ développement), exemptions "par catégorie" en faveur des aides à la formation et des aides aux petites et moyennes entreprises, nouvel encadrement des aides à l'environnement, aides au cinéma, etc.
6. Quelques révisions possibles. Mais les projets les plus importants sont de toute évidence le nouveau régime sur la notification et l'autorisation des ententes (qui vise à supprimer le système centralisé qui existe depuis la naissance de la CEE) et la révision du règlement sur le contrôle des concentrations, qui dépendent l'un et l'autre du Conseil. Le premier est en discussion entre les Etats membres depuis la fin de l'an 2000, le deuxième a fait l'objet d'abord d'un livre vert et la proposition formelle devrait être présentée d'ici la fin de l'année. Les soucis et réserves des Etats membres portent sur le partage des compétences entre la Commission et les autorités nationales de concurrence, sur la répartition des affaires entre les deux et sur d'autres aspects institutionnels et de procédure. Les critiques des milieux professionnels se concentrent sur: le manque de transparence des critères suivis par la Commission pour évaluer les cas individuels, l'absence de clarté dans la détermination du "marché pertinent" (élément essentiel, ce dernier, car il peut déterminer l'existence ou non d'une position dominante), la lourdeur de certaines procédures, et en général une vision trop dogmatique. Le ton parfois âpre de certains réquisitoires contre la Commission et ses services ont amené quelques commentateurs à annoncer une sorte de rupture entre les milieux économiques et la Commission; en réalité, les entreprises apprécient le "guichet unique" européen qui permet des décisions rapides et évite les aléas des multiples interprétations nationales parfois divergentes. Mais lorsqu'une entreprise est directement frappée par une décision, elle ne met pas les gants pour protester et critiquer. Ce qui n'est pas la bonne voie, car les faits prouvent que M.Monti n'est pas homme à se plier aux pressions et injonctions.
M. Monti n'écarte toutefois pas la possibilité de modifier certains de ses critères d'évaluation des opérations de concentration, si les instruments juridiques appropriés sont introduits dans les textes. Les effets bénéfiques éventuels d'une concentration pour les consommateurs seraient davantage pris en considération (les synergies peuvent parfois se traduire en baisses de prix). Le critère de "diminution substantielle de la concurrence" (appliqué aux Etats-Unis) pourrait remplacer en partie celui de la part du marché; M.Monti s'est déclaré "ouvert" en ce sens. Il est impossible de reprendre ici tous les aspects théoriques ou pratiques des critères d'évaluation des fusions qui sont actuellement discutés ceux qui s'intéressent devraient se référer au discours prononcé le 4 juin par le Commissaire Monti à la conférence sur la réforme du contrôle européen des fusions, devant la British Chambre of Commerce de Bruxelles. (F.R.)