Un débat qui englobe l'ensemble de l'UEM. Cette rubrique a aujourd'hui un objectif modestement pédagogique: essayer de voir clair dans le vaste débat en cours sur l'Union économique et monétaire (UEM) et expliquer ce que la Commission va proposer ce mercredi dans ce domaine. C'est un débat éparpillé en plusieurs segments; l'accent est mis, selon les circonstances, sur le fonctionnement du Pacte de stabilité ou sur les déficits budgétaires de tel ou tel pays, ou sur les projets visant la coordination des politiques économiques. Chacun de ces éléments a son importance spécifique, mais il ne faudrait pas perdre de vue l'unité substantielle de l'ensemble. Je vous ai prévenus: cette chronique sera quelque peu pédante.
Ce que prépare la Commission européenne. La Commission prépare deux initiatives qui ne se chevauchent pas mais qui ont été parfois confondues et mélangées (même par des ministres). La première vise l'amélioration aussi rapide que possible de la coordination des politiques économiques des pays de la zone euro, par des mesures qui peuvent être prises sans modifier le cadre juridique actuel de l'UEM (ni les dispositions du Traité, ni le Pacte de stabilité). Une lettre du Commissaire Pedro Solbes au Conseil Ecofin a déjà partiellement anticipé ses intentions, et le Conseil y a consacré un débat préliminaire qui a permis de constater un certain manque d'enthousiasme (euphémisme) à l'égard de certaines orientations.
La seconde initiative vise en revanche les innovations institutionnelles à introduire dans le Traité pour mieux équilibrer l'UEM, qui pour le moment boite car sa jambe monétaire est solide alors que sa jambe économique est fragile. Le texte que la Commission va approuver ce mercredi même se situe dans le contexte de sa première contribution écrite à la Convention sur l'avenir de l'Europe. Ses orientations avaient déjà été anticipées par le Commissaire Pedro Solbes dans son discours du 2 mai à l'Economic Forum de Bruxelles.
La méfiance de quelques ministres. Commençons par le premier projet. Le Sommet de Barcelone a demandé à la Commission de lui présenter "en temps utile, avant le Conseil européen de printemps de 2003, des propositions pour mieux coordonner les politiques économiques". La Commission entend le faire avant la fin de l'année; la lettre citée de Pedro Solbes a ouvert le dialogue avec les ministres des Finances en indiquant quelques orientations, en suggérant des "standards communs" pour la conduite des politiques économiques nationales (on avait parlé d'abord d'un "code de conduite", terminologie abandonnée afin d'éviter toute confusion avec le code qui existe déjà concernant la présentation des programmes de stabilité et de convergence). Ce document, résumé dans notre bulletin du 16 avril, pp.12/13, couvre la fiabilité des statistiques, le suivi des engagements souscrits par les Etats membres lorsque le Conseil approuve les "Grandes orientations de politique économique" (GOPE), la garantie que les budgets nationaux soient soutenables à long terme (c'est-à-dire qu'ils tiennent compte du vieillissement de la population). Ces points sous-entendent des questions parfois fondamentales, par exemple, la nécessité que les prévisions de croissance sur lesquelles les Etats membres fondent leurs politiques budgétaires soient fiables et sérieuses, ce qui n'est pas toujours le cas actuellement. Mais un seul point a fait tiquer les ministres: la demande que chaque programme national de stabilité fasse l'objet d'un échange de vues préliminaire au sein de l'Eurogroupe avant d'être approuvé. C'est impossible, c'est une atteinte aux pouvoirs des parlements nationaux, ont soutenu plusieurs ministres, le ministre irlandais affirmant que ce sont les ingérences de ce genre de la Commission dans les affaires nationales qui provoquent la montée de l'extrême droite (!) . Il n'y a pas eu de débat sur le fond des orientations de M.Solbes; les remarques ministérielles donnaient parfois l'impression d'avoir en point de mire non pas les "common standards" suggérés, mais plutôt les réformes à moyen terme que la Commission prépare pour la Convention.
La Commission dispose maintenant de quelques mois pour réfléchir et mettre au point son document. Elle tiendra compte sans doute des remarques des ministres, mais sans oublier que ce n'est pas elle qui a choisi le calendrier: les échéances résultent du Sommet de Barcelone et de la durée de la Convention.
Un Eurogroupe autonome et avec davantage de pouvoirs. Nous arrivons ainsi à la révision institutionnelle de l'UEM que la Commission va soumettre à la Convention. Pedro Solbes en a anticipé, dans le discours déjà cité, les deux éléments essentiels.
Le premier consiste à transformer l'Eurogroupe actuel en un Conseil Ecofin réunissant les pays de la zone euro, avec la participation de plein droit de la Commission. Actuellement, les réunions des ministres des Finances de la zone euro ont un caractère informel et la méthode communautaire ne leur est pas applicable: aucune décision ne peut être prise et la Commission y est simplement invitée. Une "coopération renforcée" formelle entre les pays de la zone euro (déjà suggérée par Jacques Delors en décembre dernier) entraînerait la naissance d'un Conseil Ecofin bis, ayant une composition restreinte mais doté de toutes les compétences d'un Conseil communautaire, dont la faculté de prendre des décisions contraignantes. Cette réforme éliminerait l'anomalie selon laquelle les pays de la zone euro ne peuvent pas prendre en toute autonomie les décisions qui les concernent, et elle est indispensable dans la perspective de l'élargissement, car d'ici quelques années les pays de la zone euro seront minoritaires au sein du Conseil Ecofin actuel.
L'UE aura donc deux Conseils Ecofin: l'un réunissant tous les Etats membres, compétent pour les décisions intéressant l'Union dans son ensemble et garantissant le caractère communautaire de la coordination des politiques économiques, l'autre limité aux pays de la zone euro et responsable de la politique économique de cette zone, comme la BCE est responsable de sa politique monétaire. Ce deuxième Conseil accueillera le Royaume-Uni, la Suède, le Danemark au fur et à mesure de leur participation à l'euro, et ensuite, progressivement, les nouveaux Etats membres qui rempliront les conditions pour y participer eux aussi.
Contrôle renforcé des politiques économiques nationales. La deuxième proposition Solbes est tout aussi révolutionnaire: les GOPE ("grandes orientations de politique économique", pour l'UE comme ensemble et pour chaque Etat membre) ne devraient plus consister en "recommandations" de la Commission mais en propositions formelles au titre du Traité. Où est la différence? Que le Conseil fait ce qu'il veut d'une recommandation, alors qu'il ne peut modifier une proposition de la Commission qu'en statuant à l'unanimité; aujourd'hui, les "retouches" trop faciles du Conseil aux GOPE par pays affaiblissent la cohérence de la politique économique de l'Union. En outre, lorsqu'il y a proposition, il y a aussi intervention du Parlement européen. Le processus de coordination des politiques économiques deviendrait, par cette modification institutionnelle, plus fort et plus démocratique. En particulier, serait renforcé le pouvoir de la Commission de surveiller le respect des GOPE par les Etats membres, car ses possibilités d'intervention sont beaucoup plus efficaces en cas de non respect d'une décision que d'une simple recommandation.
Le texte de Pedro Solbes est en réalité plus concis sur l'un et l'autre aspect, et j'assume l'entière responsabilité de l'effort d'explication. Il est facile de prévoir des réticences sérieuses de la part des ministres des Finances à l'égard de la transformation juridique des GOPE. Certaines réactions critiques ou du moins perplexes sont arrivées aussi du Parlement européen; selon les élus de la CDU Karl von Wogau et Hartmut Nassauer, la Commission deviendrait de fait "toute puissante en matière économique et monétaire" si le Conseil a besoin de l'unanimité pour modifier ses "propositions" budgétaires; et l'accumulation de paramètres et conditions à respecter par tous les Etats membres risque, à leur avis, de conduire à une "économie planifiée au niveau européen" (voir notre bulletin du 9 mai, p.11). Mais n'anticipons pas trop: ce n'est pas encore le moment pour les débats, ni au sein du Conseil Ecofin (ou de l'Eurogroupe) ni au sein du Parlement européen. Il faut respecter l'autonomie de la Convention (où, par ailleurs, aussi bien le Conseil que le PE sont représentés), et le premier débat se déroulera donc sous la responsabilité de Valéry Giscard d'Estaing. Nous saurons ce mercredi en détail ce que la Commission propose et on verra ensuite ce qu'en fera la Convention.
Une échéance qui fait discuter. Le troisième volet du débat en cours sur l'UEM est celui relatif au Pacte de stabilité, à son application (notamment sous l'angle des déficits budgétaires) et à sa révision éventuelle. Je ne vais pas répéter ce que j'ai déjà écrit dans cette rubrique du 18 avril dernier, et sur la tendance de plusieurs économistes à estimer, en majorité, que le Pacte est trop rigide. Depuis lors, les polémiques se sont concentrées sur les cas concrets des pays, notamment la France, qui donnaient l'impression de souhaiter un report de l'échéance de 2004 pour le retour à l'équilibre budgétaire. Le scénario est classique: tout nouveau gouvernement se déclare étonné, voire catastrophé, par la situation des finances publiques qu'il hérite du gouvernement précédent, par le "trou" budgétaire qui dépasse les prévisions, etc. Refrain connu. Ensuite, petit à petit, les déclarations incendiaires s'estompent et la volonté de respecter les "contraintes européennes" (en fait: convenues en commun au sein des instances communautaires) est réaffirmée. L'orientation est claire; il faut la respecter mais sans dogmatisme excessif. J'ai écrit, dans cette rubrique du 19 avril, que "le retour à des budgets nationaux excédentaires ou en équilibre dans tous les Etats membres représente un tournant tel, dans l'histoire économique de l'Europe, qu'une année plus tôt ou une année plus tard, ce n'est qu'une péripétie; l'essentiel est que la route est tracée et que, à une année près, l'objectif demeure". Quelques semaines plus tard, j'ai lu cette phrase de Jacques Delors: "je ne partage pas l'obsession de la rigidité budgétaire, véhiculée par les gouverneurs des banques centrales et certains responsables, selon laquelle il faudrait arriver à un déficit zéro quoi qu'il arrive." L'essentiel, c'est, à son avis, une véritable coordination des politiques économiques, impliquant que la BCE puisse "dialoguer avec le pôle économique de l'UEM". J'en déduis que, si cette "véritable coordination" s'instaure, la Commission elle-même pourrait peut-être admettre, dans des circonstances exceptionnelles, un minimum de souplesse dans le calendrier. Mais sans modifier ni les principes ni les objectifs, ce que d'ailleurs aucun Etat membre ne demande. (F.R.)