Entre deux projets incompatibles. Qu'est-ce qui m'amène à donner de l'importance, et de la place, au projet de "schéma constitutionnel pour l'Europe" présenté la semaine dernière par Robert Toulemon devant le Cercle Populaire Européen animé par Fernand Herman? Deux raisons essentielles: a) il représente, à ma connaissance, la première tentative complète de dépasser les deux formules de "gouvernement de l'Europe" qui ont été au centre de la plupart des discussions intervenues jusqu'à présent mais qui sont strictement incompatibles, l'une au détriment des Etats membres (la Commission deviendrait l'Exécutif unique), l'autre au détriment de la Commission (qui laisserait la place à un Exécutif intergouvernemental) ; b) M.Toulemon a fait preuve d'imagination en présentant des formules innovantes, ce qui est absolument nécessaire au moment où la Convention sur l'avenir de l'Europe se prépare à rechercher la formule à soumettre aux chefs de gouvernement.
Innovation et réalisme. Ceci ne signifie pas que j'apporte à la solution Toulemon mon soutien à 100% (pour ce qu'il peut compter); il me reste une perplexité sur laquelle je reviendrai à l'occasion. Mais je considère qu'elle mérite d'être soumise à la réflexion du lecteur. Robert Toulemon est loin d'être un doctrinaire rigide; ce qu'il recherche, ce sont des solutions réalistes, en tenant compte des différents projets déjà sur la table (il en cite explicitement un certain nombre). Il y a donc dans sa démarche à la fois un côté presque visionnaire (ce qu'il appelle les solutions innovantes) et un côté pragmatique. Par exemple, il ne croit pas à un passage rapide à la méthode communautaire dans la politique étrangère et la défense, et il suggère donc une période transitoire pendant laquelle le droit d'initiative serait partagé entre la Commission (ou l'organe qui la remplacera) et les Etats membres. Il n'estime pas opportune une définition trop détaillée des objectifs de l'Union, car elle rencontrerait beaucoup d'obstacles (les constitutions nationales ne rentrent pas non plus dans trop de détails), ni une séparation stricte des compétences respectives de l'Union et des Etats membres. Il formule à ce sujet quelques observations pointues: par exemple, qu'une séparation nette aurait interdit les programmes d'échanges d'étudiants et d'enseignants financés par la Communauté (et on connaît leur succès et leur signification) car l'enseignement et la culture auraient été inscrits parmi les compétences totalement "nationales", et qu'il serait à présent difficile d'avancer dans la lutte contre la criminalité internationale, car hier on ne songeait pas encore aux réalisations qui sont aujourd'hui considérées comme nécessaires dans ce domaine. Il dessine quand même un schéma de répartition des tâches. Le point fondamental en est la reconnaissance d'une compétence de l'Union en matière de politique étrangère et de défense, à exercer pendant une période transitoire "assez longue" selon des procédures spécifiques associant étroitement les Etats au nouvel Exécutif européen à créer.
Gouverner l'Union. C'est justement le nouvel Exécutif l'aspect central du projet Toulemon: qui gouvernera l'Union, et comment? Le Conseil européen doit subsister, mais pour fixer les orientations générales de l'UE et non pour s'immiscer dans son gouvernement quotidien. Il aurait notamment pour tâche d'approuver en début de législature, avec le Parlement, un programme d'action pour l'Union. Détail important: le problème de la Présidence du Conseil européen serait réglé radicalement en confiant cette présidence au Président de l'Union, chef du nouvel Exécutif. Celui-ci constitue l'innovation essentielle du projet. Robert Toulemon ne croit pas aux solutions qui ont été avancées jusqu'à présent, et il ne voit d'autre voie que la création "d'une véritable Présidence de l'Union, proche mais distincte des gouvernements nationaux" accompagnée d'un certain nombre de "Ministres de l'Union". La Présidence serait collégiale, c'est-à-dire, pour reprendre un terme à la mode, un Præsidium qui, avec les "Ministres de l'Union", remplacerait la Commission européenne et constituerait le pouvoir Exécutif. Le Præsidium serait composé du président de l'Union, nommé pour cinq ans et dont le mandat serait renouvelable, et de quatre vice-présidents, tous nommés par le Conseil européen aussitôt après les élections européennes (de manière à tenir compte du résultat de ces élections). Les nominations seraient décidées par consensus, ou, à défaut, à la double majorité (de la population et des Etats), et devraient être approuvées par le Parlement européen à la majorité simple. Aucune condition de nationalité ne serait prévue sinon que les membres du Præsidium seraient ressortissants d'Etats membres différents. Il reviendrait au Conseil européen et au Parlement d'évaluer et de respecter certaines exigences d'équilibre (entre les orientations politiques, les petits et les grands pays, le Nord et le Sud de l'Union, etc.), ce qui serait impossible en désignant seulement un président solitaire au lieu d'un collège. Chaque vice-président serait responsable d'un des quatre secteurs essentiels de l'activité de l'UE: affaires extérieures (les questions commerciales y comprises), défense (incluant la politique des armements), justice et sécurité intérieure, affaires économiques et financières. Les vice-présidents pourraient devenir cinq, en séparant les affaires économiques et monétaires, d'une part, et la gestion du marché unique et les affaires sociales, d'autre part.
Une autorité pour les décisions individuelles de concurrence. Le Præsidium désignerait ensuite les "Ministres de l'Union", dans un nombre correspondant aux départements ministériels jugés nécessaires, sans considérations de nationalité. On pourrait ainsi arriver à un Exécutif composé d'une quinzaine de membres (plus éventuellement des "ministres sans portefeuille", si tous les Etats membres actuels et futurs insistent pour être représentés dans l'Exécutif) qui aurait le droit d'initiative mais en le partageant avec le Parlement. Il faudrait soustraire à cet Exécutif "politisé" la responsabilité des décisions individuelles en matière de concurrence: les orientations de la politique de concurrence seraient définies par les institutions politiques selon les procédures normales, mais les décisions sur les cas concrets d'entente ou d'abus de positions dominantes seraient confiées à une institution spécialisée indépendante.
Présider les Conseils. Le président de l'Union présiderait le Conseil européen et assurerait, avec le vice-président compétent, la représentation extérieure de l'UE. Les sessions du Conseil seraient également présidées par l'Exécutif nouvelle formule: le Président ou un vice-président présiderait un nouveau Conseil des affaires générales (composé de ministres nationaux responsables des Affaires européennes placés auprès des Premiers ministres), et un vice-président ou un Ministre de l'Europe présiderait les autres Conseils. Dans certains domaines, notamment la politique étrangère et la politique de défense, l'Exécutif ne pourrait prendre aucune décision ou initiative sans approbation préalable du Conseil compétent. Dans d'autres domaines également, l'Exécutif devrait soumettre ses projets aux Conseils composés de ministres nationaux avant d'en délibérer: il en serait ainsi pour les questions monétaires et fiscales, pour la politique de cohésion et pour la répartition des crédits des Fonds structurels. Mais à l'issue d'une période transitoire à déterminer, l'Exécutif assumerait la totalité de ses prérogatives dans tous les domaines confiés à l'Union.
La Chambre des citoyens et la Chambre des Etats. La fonction législative serait exercée par deux Chambres, l'une émanant des citoyens (qui serait donc l'héritière du Parlement européen), l'autre des Etats (qui reprendrait donc les pouvoirs législatifs exercés actuellement par le Conseil). La Chambre des citoyens serait élue pour cinq ans suivant un mode proportionnel uniforme ou harmonisé, à raison d'un député par million d'habitants, avec un minimum de deux députés par Etat. Ce qui donnerait pour l'Europe élargie un Parlement d'environ quatre cents membres. La Chambre des Etats serait composée de délégations nationales, chaque délégation disposant d'une voix, mais les Etats eux-mêmes en décideraient à leur gré la composition: ainsi, une délégation pourrait comprendre des parlementaires nationaux, une autre aussi des représentants des collectivités à compétence législative. Dans cette Chambre, les décisions seraient acquises à la double majorité: celle des Etats et celle des populations représentées. Une loi devra, pour être adoptée, avoir obtenu la majorité simple au sein de la Chambre des citoyens et la double majorité au sein de la Chambre des Etats.
Plusieurs formules sont indiquées pour les modalités du contrôle sur l'Exécutif par les deux Chambres, sans que M.Toulemon se prononce pour l'une ou l'autre. Sont notamment citées la censure, la possibilité de dissolution de la Chambre des citoyens, une procédure d'arbitrage (par le Conseil Européen) en cas de divergences persistantes entre le Parlement et l'Exécutif.
Deuxième innovation fondamentale. Contrairement à ceux qui l'on précédé dans l'élaboration de projets de réforme institutionnelle, M.Toulemon n'a pas oublié une question déjà évoquée à plusieurs reprises dans cette rubrique: comment éviter que le projet qui sortira de la Convention et ensuite de la CIG conclusive puisse être rejeté par le "non" d'un quelconque petit parlement, qui rendrait vaines plusieurs années d'efforts et enlèverait tout poids au soutien de la totalité des autres parlements? La réponse de Robert Toulemon est simple et logique: la nouvelle Constitution entrerait en vigueur dès qu'une majorité d'Etats représentant les deux tiers de la population de l'Union l'auraient ratifiée. Les Etats qui ne ratifieraient pas le projet (ou qui l'auraient rejeté pendant la CIG) auraient la faculté de se retirer de l'Union tout en maintenant leur participation au marché commun ainsi que, le cas échéant, à la monnaie unique.
En conclusion, Robert Toulemon souligne à quel point ses formules répondent aux préoccupations exprimées, parfois en sens opposé, dans les différents projets concurrents. En particulier, l'exigence d'une majorité des Etats pour toute décision du Conseil européen et de la deuxième Chambre offre aux petits pays la garantie que leurs positions seront prises en considération (car les grands pays ne pourront jamais constituer une majorité). Parallèlement, l'exigence de la majorité des citoyens garantit les grands pays contre le risque d'être mis en minorité par une coalition de petits. Son projet offre des éléments importants de réflexion pour tous ceux qui se préoccupent de l'architecture institutionnelle de l'UE future. (F.R.)