Un équilibre difficile. Il n'y a rien d'étonnant à ce que les propositions de la Commission européenne sur le cadre financier 2004-2006 pour les nouvelles adhésions aient suscité des réserves, du mécontentement et des protestations. C'est la règle: un projet impliquant des mouvements d'argent est toujours contesté, soit par ceux qui doivent le verser, cet argent, soit par ceux qui doivent le recevoir, et dans la plupart des cas par les deux à la fois. Les réactions de mauvaise humeur sont donc normales, à la condition que la signification et la portée de l'enjeu ne soient jamais oubliées, ni par l'une ni par l'autre partie.
Je m'explique. Il arrive souvent que des responsables politiques des pays candidats regrettent l'importance, à leur avis, excessive que l'UE attribue aux détails techniques de la négociation, avec le risque de perdre de vue le grand dessein de base: la réunification de l'Europe, la stabilité du continent. Et certains milieux politiques et culturels de l'Occident partagent cette préoccupation. Or, si elle est valable, elle l'est tout autant pour l'autre partie. Le pourcentage exact des aides de la PAC aux agriculteurs de l'Est, une année de plus ou de moins pour parvenir à l'égalité des versements, ne sont pas des éléments qui peuvent déterminer le succès ou l'échec de l'adhésion d'un pays à l'Union!. Certes, ce sont des détails qui influencent pendant quelques années le niveau de vie de millions de personnes; tout a un poids. Il est donc nécessaire que les négociateurs des deux côtés respectent l'équilibre entre la finalité politique de l'opération et les répercussions concrètes des aspects techniques. Ce n'est pas un équilibre facile, car l'UE ne peut pas pratiquer des remises à propos de l'acquis communautaire, sous peine de compromettre la cohérence de sa construction.
Ne parlons pas de rejet. Ce préambule - qui, en se voulant équilibré, a forcément quelque peu le caractère rébarbatif d'un sermon - revient à dire qu'il ne faut pas dramatiser les réactions en provenance des différentes capitales. Parler de "rejet" des propositions de la Commission de la part de l'un ou l'autre pays candidat est pour le moins excessif, surtout si le jugement précède la connaissance intégrale du document. Pourquoi, par exemple, dénoncer le prétendu risque qu'un nouvel Etat membre puisse se trouver dans la situation de "contributeur net" au budget communautaire, du moment que cette éventualité est exclue a priori, et que des crédits sont prévus justement pour l'éviter? Quelles que soient les exigences de politique intérieure dans les différents pays, il faut s'en tenir aux faits et prendre en considération les arguments que la Commission fait valoir à l'appui de ses propositions. Ces arguments peuvent être ainsi schématisés:
- l'effort financier que la Commission demande à l'UE pour les trois années 2004, 2005 et 2006 est quand même impressionnant: 40 milliards d'euros en crédits d'engagements, 28 milliards en crédits de paiements. Il signifie une véritable solidarité financière entre les Etats membres actuels et dix Etats membres futurs (tous les candidats à l'adhésion sauf Roumanie, Bulgarie et Turquie) et il renforce, en définissant un cadre financier clair, la perspective de terminer d'ici la fin de cette année-ci les négociations avec eux;
- face à ce qu'ils recevront, les pays candidats contribueraient au budget communautaire par environ 5,5 milliards d'euros par an. En tout état de cause, aucun pays candidat ne pourra être "contributeur net" au budget communautaire dans les premières années suivant son adhésion. Des crédits d'environ 800 millions d'euros par an seront disponibles pour des compensations en cas de nécessité et pour garantir que le soutien financier de l'UE à chaque nouvel Etat membre ne sera pas inférieur à ce qu'il reçoit au titre du soutien pré-adhésion;
- la progressivité des aides directes versées aux agriculteurs des pays candidats ne répond pas à un souci d'économies budgétaires mais, surtout, à la volonté d'éviter la création, dans ces pays, d'une catégorie sociale privilégiée dont les revenus seraient nettement supérieurs à ceux des autres travailleurs. En plus des aides directes, l'UE s'engagera à verser des contributions supplémentaires en faveur de la restructuration de l'agriculture et du développement rural; cette orientation, axée sur la restructuration et visant à dissocier de plus en plus les aides d'une part, le volume de la production d'autre part, a reçu l'appui formel du WWF, organe pointilleux et sévère s'il en est, et l'UE entend en faire un pilier de sa prochaine réforme de la PAC;
- pour la politique régionale et la politique de cohésion en général, les propositions de la Commission reviennent à mettre à la disposition des nouveaux Etats membres 25,5 milliards d'euros sur trois ans, correspondant à 2,6% de leur PIB. Ce pourcentage (l'expérience interne de l'UE le prouve) permet une expansion effective du PIB par habitant dans le pays bénéficiaire, si les crédits sont bien utilisés. Il faut d'ailleurs tenir compte des "capacités d'absorption" réelles de pays, c'est-à-dire de leur capacité à dépenser de manière efficace les fonds qui seront mis à leur disposition. Et il ne faut pas négliger le problème du contrôle des dépenses chez eux, sur lequel le Parlement européen s'agite pas mal en ce moment (la commission parlementaire du contrôle budgétaire est en train d'examiner la gestion de l'aide pré-adhésion);
- le projet de la Commission comporte aussi certains crédits qui n'étaient pas prévus dans les perspectives financières précédentes et qui ont une importance particulière pour les pays directement concernés, mais aussi pour l'intérêt général. 60 millions d'euros pour le déclassement de la centrale nucléaire de Bohunice en Slovaquie, 245 millions pour celle d'Ignalina en Lituanie; il est évident que la mise hors service d'installations nucléaires dangereuses sera une garantie pour tous. En outre, et surtout, la Commission propose un nouvel instrument financier provisoire décroissant (200 millions d'euros en 2004, 120 millions en 2005, 60 millions en 2006) pour renforcer les services administratifs qui, dans les pays candidats, sont chargés de mettre en oeuvre l'acquis communautaire, tâche immense et -pour un certain nombre de ces pays - périlleuse. Le programme Phare intervient déjà avec vigueur pour les soutenir dans cette tâche, mais un effort supplémentaire lorsque le moment de l'adhésion se rapproche n'est certes pas de trop.
Tenir compte des opinions publiques. Ces financements ajoutés donnent toute sa signification à l'invitation que le Commissaire Verheugen a adressée aux pays d'Europe centrale et orientale: ne vous focalisez pas sur un seul aspect du document de la Commission, ne partez pas en guerre contre le chapitre agricole sans tenir compte des autres chapitres, car le plan présenté constitue un ensemble, et si un aspect particulier semble décevant à tel ou tel pays, un autre aspect apportera une compensation.
Une deuxième considération générale devrait aller de soi, mais j'ai l'impression qu' elle est parfois oubliée. La voici: ce n'est pas la Commission qui décide. Le document dont on discute ne représente qu'un cadre d'ensemble soumis au Conseil. Il doit être approuvé par les Etats membres en tant qu'orientation globale, et ensuite transformé en positions de négociation de l'UE à l'égard de chacun des pays candidats. La Commission a dû tenir compte de certaines contraintes, dont la principale concerne l'obligation de rester dans le cadre des "perspectives financières" fixées en 1999 par le sommet de Berlin, valables jusqu'en 2006. Et M. Verheugen a souligné devant le Parlement européen que les pays candidats ne doivent pas s'imaginer que ce que la Commission propose représente une position de négociation, un point de départ susceptible d'être sensiblement modifié. En réalité, la Commission propose ce qui est politiquement et financièrement réalisable, et, à son avis, la marge de manoeuvre qui subsiste est limitée, car aucun Etat membre n'est disposé à réviser les perspectives financières 2000/2006 (le chancelier Schröder et le président Chirac viennent de les rappeler explicitement). Les ministres des Affaires étrangères de l'UE procèdent en ce moment même à un premier échange de vues sur le document de la Commission; ils ne parviendront pas à des conclusions, mais certaines prises de position individuelles peuvent déjà avoir leur poids.
Je voudrais ajouter une dernière remarque: s'il est vrai que les gouvernements des pays candidats doivent tenir compte de leurs opinions publiques, ils ne doivent pas oublier qu'il existe une opinion publique également en Europe occidentale. Et elle n'est pas toujours commode. Aussi bien les institutions de l'UE que les autorités nationales doivent poursuivre l'oeuvre de conviction, pour mieux faire comprendre la signification véritable de l'élargissement et le devoir politique et moral de l'UE de le réaliser, et pour faire valoir le caractère positif de l'entreprise aussi sur le plan économique. Mais les débats préliminaires au sein du Parlement européen indiquent que la tâche n'est pas aisée. Selon Daniel Cohn-Bendit, la situation budgétaire actuelle de l'Allemagne est provoquée par les énormes transferts de ressources financières vers l'ancienne Allemagne de l'Est, et cet effet du "petit élargissement" laisse deviner ce que seront les effets financiers du "grand élargissement". Arie Oostlander s'est dit préoccupé parce qu'aux Pays-Bas une partie de la presse annonce une "catastrophe financière" pour l'UE, du fait de l'élargissement. Ce ne sont pas des prévisions raisonnables, mais elles indiquent que l'opinion publique, il faut la convaincre, pas la bousculer.
La Roumanie, la Bulgarie, la partie Nord de Chypre. Je voudrais terminer par deux observations. La première concerne les deux pays d'Europe centrale et orientale qui ne sont pas couverts par le document de la Commission: la Roumanie et la Bulgarie. M. Prodi et M. Verheugen ont insisté sur la nécessité d'adresser à ces deux pays des "signaux politiques" forts et substantiels, de prévoir en leur faveur un soutien particulier adapté à leurs besoins et d'intensifier les négociations d'adhésion avec eux. Il faut leur faire comprendre qu'ils ne sont pas mis de côté, mais qu'au contraire, on les attend. D'ailleurs, la Roumanie prend déjà en considération la possibilité d'accélérer son calendrier d'adhésion: 2005 ou 2006 (au lieu de 2007 comme il est actuellement prévu dans les textes officiels).
La deuxième observation concerne les deux candidats méditerranéens. L'attention est concentrée sur les pays d'Europe centrale et orientale, mais on ne doit pas oublier Chypre et Malte, qui pour l'essentiel sont déjà prêts. Il reste, bien sûr, le problème de la division de Chypre. Il y a quelques mois, il représentait l'un des soucis majeurs de la Commission. À présent, le fait que la Commission ait prévu dans son document des financements spécifiques et croissants pour la partie nord de l'île (celle habitée par l'ethnie turque) indique à quel point la situation a évolué. C'est une note positive à souligner. (F.R.)