Le Conseil Affaires Générales du 22 janvier a eu un important débat d'orientation sur la cohérence de l'action extérieure de l'Union européenne, au cours duquel le Secrétaire général du Conseil/Haut Représentant pour la Pesc Javier Solana a présenté, comme le lui avait demandé le Conseil, un document très critique sur la conception et la mise en oeuvre des "stratégies communes" adoptées jusqu'ici par l'UE à l'égard d'un certain nombre de pays tiers ou régions.
Ce document, destiné à rester confidentiel, a été finalement largement diffusé et, étant donné son intérêt particulier, nous le reproduisons dans cette série EUROPE/Documents (en anglais - langue originale - et en français).
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RAPPORT SUR LES STRATEGIES COMMUNES
I. INTRODUCTION
Le Conseil Affaires Générales du 9 octobre 2000 avait tiré des conclusions sur l'efficacité de l'action extérieure de l'Union. A propos des Stratégies communes, le Conseil notait "l'importance des stratégies communes pour la coordination, la cohérence et l'efficacité de l'action extérieure". Il invite le Secrétaire général/Haut Représentant à lui remettre, pour le premier débat d'orientation de janvier ou de février 2001, un rapport d'évaluation sur le fonctionnement des stratégies communes déjà adoptées ainsi que sur une utilisation ultérieure optimale de cet instrument ".
Le rapport interne d'évaluation, qui est conçu pour rester confidentiel, est en trois parties. La première rappelle les instruments des Stratégies communes, la deuxième traite des "leçons apprises" , et la dernière partie tire des conclusions et fait des recommandations sur les moyens d'améliorer l'efficacité des Stratégies communes. Le rapport tient également compte de réflexions internes de la Commission.
Les stratégies communes adoptées jusqu'ici n'ont pas encore contribué à une UE plus forte et plus efficace dans les affaires internationales. En même temps, elles ont contribué à rassembler tous les objectifs et moyens de l'UE dans les domaines couverts dans le cadre d'une approche globale, transpiliers. Nous devrions tirer maintenant les leçons des défaillances de nos Stratégies communes actuelles et prendre les initiatives nécessaires afin d'améliorer à l'avenir à la fois le développement et la mise en oeuvre de ces stratégies. Sinon, nous creuserions encore l'écart entre leur modeste efficacité et les grandes attentes qu'elles suscitent.
II. LES INSTRUMENTS DES STRATEGIES COMMUNES
Le Traité d'Amsterdam a introduit dans le Traité de l'Union européenne l'instrument des stratégies communes. L'idée de base était de créer un instrument établissant la vision globale de l'Union en matière de relations extérieures dans le moyen ou long terme, dans un domaine ou sur un thème précis, et de permettre, dans la Pesc (deuxième pillier), de prendre à la majorité qualifiée des décisions de mise en oeuvre, en particulier dans l'adoption de positions communes et d'actions communes.
Ainsi, l'article 13, paragraphe 2 prévoit que le Conseil européen décide des stratégies communes à mettre en oeuvre par l'Union dans des domaines où les Etats membres ont d'importants intérêts en commun. Les stratégies communes doivent être compatibles avec les principes et orientations générales de la Politique étrangère et de sécurité commune, mais le Traité de l'UE offre au Conseil européen une grande flexibilité quant à leur contenu. Le Traité prescrit, cependant, qu'elles devraient comporter trois éléments constituants, à savoir leurs objectifs, leur durée et les moyens à mettre à disposition par l'Union et les Etats membres. Ceci donne aux stratégies communes une nature opérationnelle, allant bien au-delà des déclarations politiques.
Concernant les moyens concernés, les stratégies communes peuvent couvrir les possibilités ouvertes à l'Union, y compris celles au titre du Traité CE. Dans ce dernier cas, les instruments couverts par le traité CE doivent être adoptés conformément aux procédures prévues par ce Traité. En ce qui concerne les mesures Pesc (Titre V du TUE), puisque pour une stratégie commune est automatiquement prévue l'adoption à la majorité qualifiée de toute mesure de mise en oeuvre, il n'est pas nécessaire que la stratégie commune elle-même fournisse une base légale en vue de la mise en oeuvre dans le cadre de la Pesc.
Les stratégies communes adoptés par le Conseil ont été publiées jusqu'ici au Journal officiel. Ceci n'est toutefois pas obligatoire, ni en vertu des dispositions du Traité ni du règlement du Conseil. Chaque fois que le Conseil adopte une stratégie commune, il peut donc décider s'il entend la publier. La décision de publication doit être adoptée à l'unanimité (Article 17 (3) du Règlement du Conseil).
III. LECONS APPRISES
Portée des Stratégies communes
L'UE a voulu utiliser les premières stratégies communes pour mettre l'accent sur les relations avec les régions géographiques entourant l'Union (Russie, Ukraine, Balkans, Méditerranée), pour souligner, en particulier, l'importance qu'elle attache aux relations avec tous ses voisins immédiats. Il s'agissait cependant de régions pour lesquelles existaient déjà ou étaient en voie de développement des politiques d'une vaste portée et des mécanismes de coopération (Partenariats de coopération et d'association avec la Russie et l'Ukraine, Processus de Barcelone, Processus de stabilisation et d'association, Pacte de stabilité), mettant en doute la valeur ajoutée des Stratégies communes dans des domaines où des politiques étaient déjà bien établies. Le choix de ces régions complexes, de haute importance et bien explorées a exposé l'instrument de la stratégie commune à un test public, dont le risque aurait pu être réduit en choisissant des thèmes moins ambitieux et moins connus. Un des tests est de savoir si l'Union a été capable d'utiliser les SC afin de mettre en oeuvre des politiques sur des questions qui comptent réellement. Dans le cas de la Russie, par exemple, la SC a une portée globale, et pourtant elle ne s'est pas révélée utile pour aider l'Union à s'attaquer au problème spécifique important de la Tchétchénie. Ces conditions ont conduit à l'abandon implicite de la SC sur les Balkans, mais elles soulèvent la question: que faire maintenant?
Le Conseil européen de Vienne, qui avait déclenché le travail sur les quatre premières SC, avait aussi prévu des SC sur des questions thématiques. Bien qu'aucune n'ait encore été décidée, des considérations similaires à celles ci-dessus pourraient s'appliquer à des questions thématiques.
Méthodes utilisées pour définir les SC existantes
Le Conseil européen n'a guère donné d'orientations, de sorte que les présidences successives ont dû développer leurs propres approches, qui étaient l'objet de processus de négociation longs et détaillés au sein de groupes de travail et comités spéciaux utilisant des méthodes de travail traditionnelles, à partir du bas. Les débats d'orientation au niveau du Conseil, du Coreper et du Comité politique n'ont pas vraiment contribué à modifier cela, mais ont confirmé la vaste gamme d'opinions existante. La vaste portée des SC et les préoccupations particulières, parfois détaillées, des Etats membres individuels ont débouché sur une approche du type "arbre de Noël", fondée sur "le plus bas dénominateur commun", les Etats membres et la Commission insistant pour couvrir dans les SC tous les aspects possibles des relations, comprenant tellement d'aspects différents, qu'il était finalement difficile de distinguer les priorités des questions d'importance secondaire .
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La question de la non publication, entièrement ou en partie, de sorte que les SC puissent être des documents politiques internes, réels et sans embellissements, avait été rapidement tranchée en faveur d'une publication complète. Ceci en a fait des textes lisses, déclaratoires, appropriés à des fins de diplomatie publique. Mais ils sont moins utiles en tant qu'instruments de travail internes soupesant les pour et les contre, conciliant différents objectifs et, sur un plan général, indiquant des priorités pour l'action de l'UE. En particulier, elles ne peuvent pas porter sur des questions sensibles comme des intérêts et objectifs de l'UE qu'il n'est pas approprié de publier, des domaines de désaccord avec des partenaires extérieurs ou des difficultés/contradictions dans l'approche de l'UE.
Le fait que les SC soient des documents publics a renforcé leur nature d'instruments adaptés pour les "climats favorables", mais rendant difficile leur utilisation en période de crise ou leur développement à la lumière d'évolutions nouvelles. On a pu le voir par exemple lorsque l'Union a revu ses relations avec la Russie au moment culminant de la crise de la Tchétchénie.
Impact des SC sur les relations avec les pays concernés
Les SC ont réussi à souligner l'importance que l'Union attribue à ses relations avec les pays spécifiques impliqués (un fait clairement apprécié par ces derniers), en particulier en développant le concept de "partenariat stratégique" avec la Russie et l'Ukraine. Mais, en ce qui concerne la substance, les SC n'ont pas couvert de terrains nouveaux et ont eu au contraire tendance à devenir des inventaires de politiques existantes. En même temps, dès que la Russie et l'Ukraine ont su que l'UE travaillait sur des SC avec elles, elles ont activement essayé d'influencer leur contenu.
En Russie et en Ukraine, l'élaboration des premières SC avait suscité des incertitudes quant à la relation entre les nouveaux instruments et les vastes Accords de partenariat et de coopération (APC) existants. Des efforts avaient suivi visant à diluer le rôle central des arrangements contractuels existants, en essayant de donner aux SC une connotation "quasi-contractuelle" et en insistant sur un ordre hiérarchique, en plaçant les SC au-dessus des APC.
Dans le cas de la Russie, la publication de la SC avait incité notre partenaire à formuler et publier sa propre stratégie à l'égard de l'UE; les Russes, alors, avaient voulu entraîner l'UE dans des négociations sur des questions à la fois d'accord et de désaccord entre les stratégies respectives, en détournant l'attention de la relation bilatérale et en tendant à relativiser la SC elle-même.
Quant à la région méditerranéenne, elle a ressenti l'absence de valeur ajoutée de la SC par rapport au Processus de Barcelone déjà global, et les difficultés de la définition de la relation ente la SC et le rôle de l'UE dans le processus de paix au Proche-Orient ont mis en question la cohérence de l'approche de l'UE envers la région. La concurrence non avouée entre la SC et la poursuite des efforts visant à élaborer une "Charte pour la paix et la stabilité" dans le cadre de Barcelone a ajouté à cette confusion.
Les SC en tant que base pour le vote à la majorité qualifiée
Jusqu'ici, les SC n'ont pas été utilisées en tant que base pour des décisions à la majorité qualifiée dans la Pesc. En fait, le contenu "pilier 2" des SC, consacré à un examen global de l'ensemble des relations de l'UE avec un pays ou une région, a été, du moins jusqu'à présent, presque minimal, de sorte que la question du vote à la majorité qualifiée ne s'est pas posé - avec une exception lors de la rédaction de la SC pour la Méditerranée. Finalement, on avait convenu d'exclure de cette SC le processus de paix au Proche-Orient en tant que tel, mais la discussion avait fait apparaître une autre difficilté: plus large serait sa nature, plus les Etats membres pourraient hésiter à s'engager à l'égard de la SC, puisqu'ils ne peuvent pas voir clairement sur quelles décisions le vote à la majorité qualifiée pourrait ensuite être obligatoire.
Les SC en tant qu'instruments de coordination
Les programmes de travail de la présidence prévus par les SC ont en principe contribué à rendre la mise en oeuvre des SC mieux ciblée et à améliorer la coordination intra et inter-présidence. Mais, s'il faut dire la vérité, ils sont pratiquement tombés dans la catégorie d'exercices de routine auxquels on ne prête guère attention. Aucun sentiment de priorité ou d'urgence n'en est ressorti au niveau politique.
Les instruments des SC devraient être bien adaptés afin d'améliorer la coordination et la synergie entre la Pesc, l'action de la Communauté et les activités des Etats membres. L'expérience a montré que pas même le premier pas dans cette direction, la compilation d'inventaires de ce qui est fait bilatéralement dans le domaine d'une SC, ne sera atteint à court terme, notamment à cause de la portée globale des SC existantes. Ceci semble indiquer que le processus d'examen dans les Etats membres visant à rendre leurs actions de politique nationale conformes aux SC est, au mieux, à un stade préliminaire.
On a très peu réfléchi à la manière de coordonner les différentes SC entre elles (il y a, par exemple, une claire connexion entre les SC sur la Russie et l'Ukraine). En outre, les possibilités d'aligner les pays associés à nos SC n'ont pas été utilisées.
Pour résumer: les Stratégies communes existantes tendent à être définies de manière large quant à leurs objectifs pour être réellement efficaces et avoir de la valeur ajoutée. Elles sont parfois négociées de manière si approfondie entre Etats membres qu'elle ne contiennent pas de réelles priorités ou d'éléments secondaires et ne représentent à peu près que des inventaires de politiques et activités existantes. Même si le fait de disposer de ces déclarations globales sur des politiques dans un seul document a sans doute son utilité en tant que document de référence, les SC ont de plus en plus tendance à devenir un exercice bureaucratique. Le fait qu'elles sont écrites pour être publiées a débouché sur des textes manquant de l'incisivité nécessaire pour en faire une stratégie interne réellement utile. L'introduction par chaque présidence d'un nouveau programme de travail avec des nouvelles priorités n'a pas, jusqu'ici, réussi à ajouter quelque chose à l'objectif de déployer une approche consistante et cohérente de l'UE et a renforcé l'impression de politiques discontinues. Précisément parce qu'elles sont si globales, les Stratégies communes manquent de flexibilité: elles couvrent trop souvent une vaste gamme de questions, mais ne permettent pas à l'Union de mettre en oeuvre des politiques sur des questions spécifiques qui comptent réellement. Et, ce qui n'est pas le moins important, les questions touchant à des politiques liées à la Pesc sont formulées d'une telle manière que le principal objectif des Stratégies communes, d'introduire le vote à la majorité qualifiée dans la Pesc, n'a pas encore été réalisé.
IV CONCLUSIONS
Comment faire un meilleur usage des SC?
Afin de faire des SC d'efficaces instruments de travail internes de l'Union, et pas seulement des déclarations publiques sur des politiques déjà annoncées, il leur faut un nouveau ciblage. Finalement, elles peuvent devenir un instrument fort et utile de l'UE seulement si on peut générer la volonté politique nécessaire pour en faire un réel instrument de politique étrangère de l'Union. Leur valeur ajoutée pourrait être trouvée en se concentrant sur:
les efforts pour rassembler toutes les politiques et ressources de l'UE et des Etats membres dans un domaine politique,
des questions relevant de la Pesc qui peuvent alors être mises en oeuvre en utilisant le vote à la majorité qualifiée.
Comment le faire? Les critères suivants sont suggérés:
Les Stratégies communes devraient être des documents politiques internes. Une alternative consisterait à garder confidentielle une partie de la Stratégie commune. Ceci devrait s'appliquer non seulement aux nouvelles SC, mais aussi aux SC existantes, lorsqu'elles sont révisées.
Les Stratégies communes devraient être ciblées et sélectives dans leur portée: le fait d'être politiquement correct ou l'importance d'une question ne suffit pas, comme le montre l'expérience jusqu'ici. A l'avenir, elles ne devraient pas viser un sujet très large, comme un pays ou une région entière ou un thème vaste, mais traiter d'une zone clairement définie et limitée.
Ces considérations s'appliquent aux questions aussi bien thématiques que géographiques. En outre, pour les questions thématiques, il faudrait éviter des thèmes qui exposeraient inévitablement, dans la mise en oeuvre d'un instrument juridiquement contraignant, à des contradictions frappantes dans l'application de principes admis, lorsque d'autres facteurs sont aussi importants.
Les Stratégies communes devraient avoir une claire valeur ajoutée qui devrait être identifiée avant que la SC soit décidée par le Conseil européen. Cette valeur ajoutée pourrait, par exemple, venir d'une volonté d'identifier des domaines où de mettre en oeuvre de nouvelles positions communes et des actions communes en recourant au vote à la majorité qualifiée. Ainsi, ceux qui préparent un projet auraient un mandat clair pour leur tâche.
Les Stratégies communes devraient identifier des objectifs vérifiables, permettant de mesurer le progrès dans la mise en oeuvre.
Les Stratégies communes doivent encourager la cohérence, en rassemblant tous les moyens et ressources disponibles dans l'UE. Les Etats membres devraient agir avec cohérence dans les institutions non-UE et promouvoir les objectifs des SC à l'ONU, l'OSCE, le Conseil de l'Europe et si possible la Banque mondiale, le FMI, le Club de Paris, etc. Ils devraient aussi utiliser les SC comme le principal cadre pour leurs politiques bilatérales.
Les suggestions suivantes de procédure pourraient contribuer aux critères cités plus haut:
Lorsque le Conseil européen invite le Conseil à préparer une Stratégie commune, il devrait donner des orientations stratégiques claires sur les domaines prioritaires, la portée, les moyens et les délais. Une Stratégie commune ne devrait pas faire l'objet d'une négociation détaillée entre Etats membres selon l'approche par le bas.
Afin d'assurer que ces critères sont respectés, les suggestions sur une Stratégie commune pourraient être faites par le Secrétaire général/Haut Représentant après consultations avec la présidence et la Commission européenne. Ceci devrait contribuer à éviter les démarches à court terme et les politiques discontinues (stop -and-go).
Les présidences devraient élaborer leurs programmes de travail à partir des précédents, afin de promouvoir la cohérence et la continuité, tout en permettant de la flexibilité à la lumière de nouveaux défis. Une nouvelle présidence ne devrait donc pas nécessairement proposer un programme de travail largement nouveau: elle pourrait aussi confirmer ou compléter un programme existant. En resserrant la portée des nouvelles SC comme proposé plus haut, le problème d'avoir des programmes de travail différents tendra probablement à se régler.
Afin d'améliorer la coordination, les programmes de travail devraient aussi inclure l'examen de la mise en oeuvre des SC aussi bien par l'Union que par les Etats membres.
Afin de mobiliser pleinement la valeur ajoutée des Stratégies communes, tous les instruments, y compris ceux de la Communauté et des Etats membres, doivent être utilisés à tout moment d'une manière cohérente. Une articulation appropriée entre le domaine de la Pesc et les autres "piliers" et une cohérence adéquate trans-piliers sont donc essentielles, et en fait obligatoires, au titre de l'Article3 du Traité de l'UE. Afin d'y parvenir sans empiéter sur les prérogatives et compétences respectives, il faut une approche pratique.
Le Conseil européen devrait noter l'intention de la Commission de concentrer son action sur la réalisation des objectifs des Stratégies communes par le biais de mesures communautaires appropriées et, si nécessaire, l'inviter à agir de manière adéquate.
Le Conseil Affaires Générales devrait garder la responsabilité d'ensemble afin d'assurer la cohérence dans la mise en oeuvre des Stratégies communes. Ce faisant, il devrait rechercher l'avis et les recommandations de comités d'experts tels que le Comité économique et financier, le Comité Article 36 et le Comité Article 133.
Il devrait y avoir une division plus claire qu'à présent, au sein de la Stratégie commune, entre les propositions Pesc (jetant les bases juridiques pour le vote à la majorité qualifiée) et les vastes orientations politiques dans d'autres piliers.
En conclusion, les stratégies communes seront plus crédibles si elles sont utilisées pour développer un objectif spécifique et limité de politique étrangère, les priorités et la valeur ajoutée étant identifiées à l'avance, et les moyens budgétaires et politiques nécessaires directement reliés avec elles.