La révision très attendue du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SEQE-UE ou 'ETS') sera présentée par la Commission européenne vendredi 17 juillet, le même jour que son paquet 'Énergie', contenant un plan d'action pour l'électrification et une proposition sur les charges de réseau ('network charges').
Cette révision du système 'ETS' survient alors que cet instrument de financement de la décarbonation (EUROPE 13901/5) est décrié par un certain nombre d'États membres et d'entreprises (EUROPE 13883/6), mais également soutenu par un grand nombre de pays, de secteurs économiques et d'organisations environnementales (EUROPE 13827/2).
Objectifs climatiques et conditions habilitantes. La Direction générale à l'action climatique de la Commission européenne doit donc trouver l'équilibre entre : - garantir une prévisibilité réglementaire suffisante pour ne pas décourager les investissements dans la décarbonation ; - et préserver l'ambition climatique tout en offrant des conditions réglementaires et financières permettant aux secteurs soumis à l'ETS de contribuer aux objectifs européens contraignants de réduction des émissions (55% en 2030 par rapport à 1990, 90% en 2040 et la neutralité climatique en 2050).
Un instrument fondamental de l'action climatique. Actuellement, les émissions de gaz à effet de serre d'environ 10 000 installations du secteur de l'énergie et de l'industrie (chimie, sidérurgie...) sont soumises au système 'ETS', tout comme celles des exploitants du secteur de l'aviation (seulement pour les vols intra-européens) et du secteur maritime (uniquement depuis 2024). Un système 'ETS2' va également entrer en vigueur en 2028 pour couvrir les secteurs du bâtiment et du transport routier. La révision du 17 juillet ne concerne pas le système 'ETS2'.
Depuis sa mise en place en 2005, l'ETS a permis des réductions de 50% des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs qui y sont soumis, d'après les chiffres utilisés par la Commission.
Quotas gratuits. Le système 'ETS' prévoit de délivrer des quotas d'émissions gratuits à certains secteurs qui risquent la fuite de carbone, c'est-à-dire une délocalisation de leur production à l'étranger à cause du prix du carbone européen. Les quotas carbone de l'UE s'échangent cette année en moyenne entre 77 et 79 euros par tonne de CO2.
Les quotas gratuits représentaient, en 2020, encore plus de 40% des allocations totales, selon la Cour des comptes européenne. Les installations les plus performantes reçoivent 100% de quotas gratuits, contrairement aux moins performantes, et les critères de référence ('benchmarks') changent tous les cinq ans.
D'après des chiffres utilisés par la Commission, l'ETS a rapporté 260 milliards d'euros depuis 2013, tandis que 250 milliards ont été alloués aux industriels à titre gratuit.
Cette allocation de quotas gratuits devait initialement diminuer progressivement chaque année grâce à un facteur de réduction linéaire ('linear reduction factor', LRF), c'est-à-dire un plafond annuel d'émissions, jusqu'à une élimination complète de ces passe-droits en 2034. Entre 2028 et 2030, ce plafond devrait être réduit de 4,4%.
D'après un haut fonctionnaire de l'Union européenne, la Commission compterait, lors de sa révision, « continuer avec les quotas gratuits, mais à condition d'investir dans la décarbonation de l'économie européenne ». Le facteur LRF pourrait être de 3 à 4,4% jusqu'en 2035, d'après cette source. La Commission envisagerait de modifier les règles pour qu'il y ait encore des quotas gratuits dans les années 2040.
L'institution européenne envisagerait également d'allouer environ 4 milliards d'euros de quotas gratuits supplémentaires (soit 50 millions de quotas gratuits supplémentaires) aux entreprises soumises au système 'ETS' entre 2026 et 2030 (EUROPE 13866/6, 13889/17). Pour les 2 000 installations soumises aux critères de référence par défaut ('fallback benchmarks'), 6 milliards d'euros supplémentaires en quotas gratuits pourraient être mis à disposition par la Commission.
La réserve de stabilité du marché. Par le passé, la réserve de stabilité du marché du système 'ETS' a servi à absorber les excédents de quotas d'émissions. Avec la réduction progressive des émissions, la Commission s'attend à devoir utiliser la réserve de stabilité de marché pour gérer la pénurie de quotas carbone. Cela pourrait se traduire par une réinjection de quotas sur le marché en cas d'augmentation brutale du prix du carbone ou de risque de volatilité des prix, selon le haut fonctionnaire de l'UE. Une première modification de la réserve de stabilité du marché a eu lieu en avril 2026 (EUROPE 13841/1).
Utilisation des revenus de l'ETS. Actuellement, environ « 75% des recettes du système sont consacrées à la réalisation d'objectifs climatiques et énergétiques », selon le haut fonctionnaire. Pourtant, seules 5% de ces recettes sont utilisées pour la décarbonation industrielle, voire 10% si on y inclut la compensation des coûts indirects, a-t-il estimé.
La Commission cherche, dans le cadre de cette révision, à s'assurer que les recettes du système 'ETS' seront mieux redirigées vers les investissements dans les secteurs qui y sont assujettis.
Imbrication entre l'ETS et le CBAM. Les secteurs d'activité soumis au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières de l'UE (MACF ou 'CBAM'), comme le ciment, l'acier, les engrais et l'électricité, ont fait part de leurs inquiétudes quant aux risques de fuite de carbone.
Pour ces secteurs, une prolongation de la période de transition, donc de la suppression progressive des quotas gratuits, est envisagée par la Commission, toujours selon ce haut fonctionnaire. Elle devrait suivre le même calendrier que l'ETS, si l'on en croit le principe selon lequel ces deux mécanismes sont complémentaires.
CORSIA ou ETS - le dilemme de l'aviation. Les opérateurs de l'aviation ont réclamé que l'ETS ne soit pas étendu aux vols extra-européens, comme cela était initialement prévu, car ils craignent pour la compétitivité de l'aviation européenne (EUROPE 13883/6). La Commission envisagerait ainsi que les vols extra-européens soient plutôt soumis au système CORSIA, un programme de compensation et de réduction du carbone pour l'aviation internationale, moins ambitieux, mais aussi moins coûteux (entre 16 et 20 euros par tonne de CO2).
L'arbitrage pourrait dépendre de l'attitude de la Chine et des États-Unis vis-à-vis de ce système international volontaire, qui deviendra obligatoire dès 2027, afin de protéger les opérateurs européens d'une concurrence déloyale.
Des crédits carbone internationaux achetés par la Commission. La Commission européenne envisagerait d'acheter des crédits carbone sur les marchés internationaux dès 2036, selon le haut fonctionnaire de l'UE. Une suggestion notamment émise par la délégation allemande du groupe PPE il y a quelques jours (EUROPE 13899/12).
Cependant, l'intégration des crédits internationaux (permise par l'article 6 de l'accord de Paris) dans le système 'ETS' est exclue par la Commission, selon cette source. Cela signifie que les installations soumises à l'ETS ne pourraient pas choisir d'acheter des crédits carbone internationaux, souvent moins coûteux, pour ne pas payer leurs émissions de carbone.
Enfin, il devrait être possible d'intégrer la capture (atmosphérique) et la capture et le stockage de carbone dans le système 'ETS'. Cela signifie que, pour éviter de payer leurs émissions de CO2, les entreprises pourraient faire appel à ces technologies de retrait de carbone atmosphérique qui contrebalanceraient leurs émissions. (Nadège Delépine)