Trois nouvelles importantes pour les citoyens européens ont été publiées le mois dernier. Réunis en Conseil le 10 juin, les ministres européens de l’Intérieur se sont accordés sur une orientation générale à propos de la proposition de règlement modifiant le Code de Schengen sur le franchissement des frontières par les personnes (EUROPE 12969/2). La Cour des comptes de l’UE a publié le 13 juin un rapport spécial ‘Libre circulation dans l’UE pendant la pandémie de la Covid-19’ très critique envers les États membres, mais aussi la Commission (EUROPE 12970/21). Enfin, l’on sait, depuis la réunion du Conseil du 29 juin, que la Croatie pourra sans doute rejoindre l’Espace Schengen au 1er janvier, voire à l’automne prochain (EUROPE 12982/11).
Disparates, au moins en apparence, ces éléments doivent être contextualisés. Décryptage.
L’Espace Schengen se compose actuellement de 26 pays, dont seulement 22 appartenant à l’Union européenne : l’Irlande y a renoncé (mais pourrait changer son choix), la Bulgarie, Chypre, la Roumanie et – on vient de le voir – la Croatie souhaitent y entrer. Quatre pays hors UE en font partie : l’Islande, la Norvège, le Liechtenstein et la Suisse, auxquels on peut ajouter, depuis le Brexit, l’entité de Gibraltar, sous réserve d’un accord durable.
L’on estime à 1,7 million le nombre de personnes qui travaillent dans un autre État membre et à 3,5 millions celles qui franchissent quotidiennement les frontières intérieures. Au total, la jouissance de l’Espace Schengen peut intéresser 420 millions de personnes, dont 150 millions vivent dans des régions frontalières. La réalisation de ce modèle unique au monde s’est faite par étapes.
Au début des années 1980, l’Europe des citoyens était un thème majeur qui avait fait l’objet d’un document mobilisateur, le rapport Adonnino. La CEE concernait les opérateurs économiques (travailleurs, prestataires de services…), mais le citoyen comme tel devait faire face à des contrôles à toutes les frontières intérieures, ce qui donnait une mauvaise image de l’Europe. Trop d’États membres (le Royaume-Uni en tête) étaient pourtant hostiles à la suppression de ces contrôles, ce qui rendait impossible un acte législatif de droit communautaire.
Cinq pays situés au cœur de l’Europe décidèrent d’aller de l’avant : l’Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas : les premiers accords conclus en 1985, de même que la Convention d’application de 1990, furent signés dans la petite ville transfrontalière luxembourgeoise de Schengen, qui accéda ainsi à la notoriété. Au milieu des années 1990, la plupart des postes de frontières terrestres étaient désactivés. Ce fut l’un des rares cas de coopération intergouvernementale d’inspiration résolument communautaire, mais le succès fut tel que Schengen fut inclus dans le traité d’Amsterdam en 1997. On appelle ‘acquis de Schengen’ l’ensemble des dispositions législatives et décisions relatives à ce processus.
Les pays non membres de l’UE, dits associés, choisissent les mesures qu’ils souhaitent appliquer, pour autant qu’elles ne soient pas contraires au projet général ; ils participent sans droit de vote aux décisions communes. Quant aux membres de l’UE, chacun doit effectuer une démarche spécifique. À la fin de 2007, neuf des nouveaux États membres rejoignirent l’Espace Schengen.
Au fil du temps, l’Espace s’est complexifié. Il doit garantir la sécurité à ses propres frontières. Il s’est doté d’un système d’information propre (SIS), une base de données devant permettre de vérifier si un voyageur venant d’un État tiers ne représente pas de risque. En 2008, le système d’information sur les visas (VIS) fut ajouté. Les forces de police doivent coopérer administrativement. L’assistance entre les États Schengen en matière de justice pénale est également requise. Tout État souhaitant rejoindre l’Espace doit s’y préparer dans des domaines tels que les visas, la coopération policière, la gestion des frontières extérieures, le SIS, la protection des données personnelles, etc. Des questionnaires doivent être complétés. Lorsque cette évaluation est concluante, l’accord du Parlement européen et du Conseil est indispensable. La faiblesse des mesures anti-corruption et de lutte contre la criminalité a joué en la défaveur de la Roumanie et de la Bulgarie jusqu’ici. Pour Chypre, la partition de l’île est aussi un handicap certain. Le Parlement européen soutient l’entrée de ces trois pays.
Quoi qu’il en soit, dans sa dimension interne, l’effectivité de Schengen exprime ‘l’Espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes’, évoqué dans le TUE. Comme le confirment les Eurobaromètres, pour une large majorité de citoyens, l’Union européenne est clairement associée à la libre circulation d’un pays à l’autre sans devoir présenter de document d’identité.
En 2006 fut adopté, par un règlement du Parlement et du Conseil, le premier Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par des personnes, appelé ‘code frontières Schengen’. Après avoir été modifié plusieurs fois, il a été abrogé par un nouveau règlement (‘Code de l’Union’) adopté le 9 mars 2016, qui est actuellement en vigueur. Entretemps, en 2013, avait aussi été adopté un règlement créant un mécanisme d’évaluation et de contrôle destiné à vérifier l’application de l’acquis de Schengen.
Le règlement de 2016 est important par les règles fixant les modalités des contrôles aux frontières extérieures et la possibilité pour les États membres de réinstaurer des contrôles aux frontières intérieures (articles 25 à 30).
Alors que des contrôles aux frontières intérieures n’avaient été rétablis, de 2006 à 2014, que brièvement (1 à 3 fois par an dans l’UE) et seulement à l’occasion d’événements publics exceptionnels (notamment sportifs, pour éviter des incidents), l’année 2015 constitua un tournant. Elle fut marquée par la conjonction de la crise migratoire et, dans plusieurs pays, par une vague d’attentats terroristes d’inspiration islamiste. Au nom d’une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, de 2015 à 2019, selon le rapport précité de la Cour des comptes, le nombre de réintroductions des contrôles monta à une quinzaine par an en moyenne. Avec la crise sanitaire, ce nombre grimpa à 99 en 2020 et à 51 pour le premier semestre de 2021, soit un total de 228. Cependant la Commission, dans son rapport Schengen 2022, estime qu’il y en eut plus de 280 depuis 2015 (EUROPE 12959/19), ceci en dépit du succès du certificat Covid européen destiné à favoriser les voyages transfrontaliers.
Schengen, jadis vaillant, est tombé malade depuis 7 ans et ne s’est pas rétabli.
‘Revenir à l’esprit de Schengen’ ! Tel était le titre d’une communication de la Commission en mars 2016 – déjà – avec une feuille de route pour restaurer l’Espace en fin d’année (EUROPE 11505/1), spécialement en renforçant la surveillance des frontières extérieures. En septembre 2017, elle proposa une modification du Code de 2016, portant sur les règles applicables à la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures (EUROPE 11871/3). La durée maximale totale d’une telle réintroduction passait de 2 à 3 ans alors que plusieurs États membres revendiquaient 4 ans. Les procédures devenaient cependant plus strictes. Ce texte n’obtint jamais l’accord du Conseil et fut critiqué par le Parlement ; la Commission a décidé, en décembre 2021, de le retirer. (À suivre)
Renaud Denuit