Après deux semaines d’intenses négociations et une journée de prolongations, les 197 pays représentés à Glasgow pour la 26e session de la Conférence des Nations Unies sur le climat (COP26) sont finalement parvenus à dégager un compromis, dans la soirée du samedi 13 novembre, au prix de changements de dernière minute affaiblissant le texte par rapport à ses versions antérieures.
Des modifications pour lesquelles s’est excusé le président de la COP26, Alok Sharma, les larmes aux yeux, lors de la session plénière clôturant la conférence.
« Puis-je dire à tous les délégués que je m’excuse pour la façon dont ce processus s’est déroulé et que je suis profondément désolé », a-t-il ainsi déclaré, tout en affirmant « comprendre la profonde déception » de certaines parties et observateurs.
Un texte amoindri
La première version du texte mise sur la table par l’équipe de M. Sharma, mercredi 10 novembre, semblait pourtant ambitieuse à certains égards. Elle appelait notamment les parties à « accélérer la suppression progressive (‘phase out’) du charbon et des subventions aux combustibles fossiles », sans toutefois préciser d’échéance (EUROPE 12830/4).
Si une référence aux énergies fossiles apparait toujours dans le texte final - une première pour un texte d’une COP -, la formulation retenue a été fortement amoindrie sous la pression de certains pays, en particulier la Chine et l’Inde.
Baptisé « Pacte de Glasgow pour le climat » (‘Glasgow Climate Pact’), le compromis final appelle désormais les parties à accélérer les efforts en vue de la « réduction progressive » de l’électricité produite à partir du charbon « unabated » (c’est-à-dire non couplé à des technologies de capture et de stockage du CO2) ainsi que des subventions « inefficaces » accordées aux combustibles fossiles, sans définir cette notion d’efficacité.
Lors d’une interview pour C4 News à l’issue de la COP, Alok Sharma a reconnu que la Chine et l’Inde avaient menacé de faire capoter tout le processus, si la mention « suppression progressive » (‘phase out’) n’était pas remplacée par « réduction progressive » (‘phase-down’).
L’objectif de 1,5°C toujours à portée de main ?
Malgré ce changement de dernière minute, M. Sharma a qualifié le Pacte de Glasgow d’« historique ».
Il s’est notamment félicité du texte retenu en ce qui concerne les objectifs d’atténuation du changement climatique inscrits dans l’Accord de Paris, à savoir maintenir le réchauffement moyen de la planète à un niveau bien inférieur à 2°C par rapport aux niveaux préindustriels, en s’efforçant de viser 1,5°C.
Le texte final demande (‘requests’) aux parties à la COP26 de « réexaminer » et de « renforcer », si nécessaire, leurs objectifs climatiques pour 2030 – appelés contributions déterminées au niveau national (CDN) – d’ici la fin de 2022, soit trois ans avant la date prévue par l’Accord de Paris.
Il est à noter que cette section a aussi été légèrement affaiblie par rapport à la version antérieure qui « exhortait » (‘urge’) les parties à renforcer leurs CDN. Selon les règles des Nations Unies, le terme anglais ‘request’ est en effet plus faible que ‘urge’.
Le pacte rappelle en outre l’engagement des parties à poursuivre leurs efforts pour limiter l’augmentation de température à 1,5°C, en soulignant que les impacts du changement climatique seront « beaucoup plus faibles » à +1,5°C par rapport à +2 °C.
Il prévoit également la tenue chaque année, à partir de novembre 2022, d’une « table ronde ministérielle de haut niveau » destinée à examiner les progrès pré-2030, ainsi qu’un sommet des dirigeants en 2023.
Concernant l’après-2030, le texte exhorte les parties qui ne l’ont pas encore fait à communiquer, d’ici novembre 2022, « des stratégies de développement à long terme à faible émission de gaz à effet de serre » en vue d’atteindre des émissions nettes nulles aux environs de 2050.
Pour le Président de la COP, tous ces éléments permettent de dire « avec crédibilité » que « nous avons maintenu 1,5 degré à portée de main ». « Mais son pouls est faible », a-t-il ensuite mis en garde. Et d’ajouter : « (Le Pacte) ne survivra que si nous (…) traduisons nos engagements en actions rapides ».
Partageant cette analyse, la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a considéré que la COP26 représente « un pas dans la bonne direction », même si « le travail est loin d’être terminé ».
Même son de cloche du côté de son vice-président exécutif chargé du Pacte vert, Frans Timmermans. Présent à Glasgow pour mener les négociations au nom de l’UE, il a ainsi déclaré : « Je suis fermement convaincu que le texte convenu reflète un équilibre entre les intérêts de toutes les parties et nous permet d’agir avec l’urgence qui est essentielle pour notre survie ».
De nombreuses organisations de la société civile ont, en revanche, critiqué le manque d’ambition du Pacte, à l’instar des représentants des pays les moins développés.
Dans un communiqué publié le 14 novembre (https://bit.ly/3Hyzk3w ), ceux-ci ont appelé à revoir les ambitions à la hausse jusqu’à ce que le déficit pour 2030 soit comblé.
Et d’ajouter : « Nous devons reconnaître que la décision finale est loin d’être suffisante pour répondre à l’ampleur de la crise et aux besoins de nos pays ».
Selon l’institut scientifique Climate Action Tracker, les objectifs actuels fixés pour 2030 (sans les engagements aux alentours de 2050) conduisent la planète sur la voie d’une augmentation de la température de 2,4°C d’ici la fin du siècle, bien au-delà des 1,5 degré de l’Accord de Paris.
Ce chiffre pourrait tomber à 1,8°C dans un scénario très optimiste, à savoir si tous les engagements des pays à atteindre des émissions nettes nulles et tous les objectifs en cours de discussion sont mis en œuvre.
« Même avec tous les nouveaux engagements de Glasgow pour 2030, nous émettrons environ deux fois plus en 2030 que ce qui est requis pour 1,5°C », indique l’analyse de Climate Action Tracker.
Le déficit de financement climatique persiste
L’un des autres enjeux majeurs de la COP26 concernait la question du financement climatique, c’est-à-dire les fonds mobilisés par les pays développés pour aider les pays en développement à faire face au changement climatique.
Alors que les pays développés s’étaient engagés à fournir 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 et jusqu’en 2025, cet objectif ne devrait pas être atteint avant 2023, et ce malgré de nouvelles promesses de financement annoncées par certains pays lors de la COP.
Face à ce déficit, le texte exhorte les pays développés « à au moins doubler leur apport collectif de financement climatique pour l’adaptation » d’ici 2025 par rapport aux niveaux de 2019.
Les parties à la COP se sont en outre engagées à mettre en place un processus pour convenir d’un financement climatique à long terme au-delà de 2025.
Pas de fonds pour les pertes et les dommages
Malgré leurs efforts, les pays vulnérables et les ONG ne sont pas non plus parvenus à obtenir la création d’un fonds pour les pertes et les dommages, en raison principalement du refus des États-Unis.
Un tel fonds, financé par les pays riches, servirait à compenser les pertes et les dommages des pays vulnérables causés par le changement climatique.
Face à l’opposition des États-Unis, mais également de l’UE, les pays vulnérables ont néanmoins réussi à obtenir l’obtention d’une section relative aux pertes et aux dommages dans le Pacte de Glasgow, une première pour ce genre de texte.
Celle-ci prévoit en particulier d’instaurer un « dialogue » entre les parties, les organisations et les parties prenantes concernées afin « d’examiner les modalités de financement des activités visant à prévenir, réduire au minimum et traiter les pertes et les dommages liés aux effets néfastes du changement climatique ».
Le texte exhorte également les pays développés à fournir un soutien renforcé et supplémentaire aux activités relatives aux pertes et dommages et stipule que le ‘Santiago Network’ – un organisme visant à développer l’expertise technique en matière de gestion des pertes et des dommages – recevra des fonds.
Finalisation des règles de l’Accord de Paris
Selon Alok Sharma, un autre élément qui explique le caractère « historique » du pacte de Glasgow est l’émergence d’un consensus sur les règles fixées dans l’Accord de Paris (‘rulebook’), un point sur lequel les parties n’étaient pas parvenues à se mettre d’accord lors de la COP25, à Madrid.
Ces règles concernent les exigences en matière de transparence et de notification des progrès accomplis par les pays par rapport à leur CDN, mais également le fonctionnement des marchés internationaux du carbone.
Il s’agit du fameux article 6 de l’Accord de Paris qui encadre l’échange de crédits carbone entre les parties.
Ce système vise à permettre à un pays qui n’arrive pas à remplir ses objectifs de réduction d’émissions de gaz à effet de serre de compenser son mauvais bilan en achetant des crédits vendus par d’autres pays.
Autrement dit, un pays pourrait comptabiliser une réduction d’émissions réalisée dans un autre pays en l’achetant à ce dernier, par exemple en y finançant la restauration d’une forêt.
L’un des enjeux de Glasgow était d’éviter le risque de double comptabilisation, à savoir le fait que la réduction d’une seule et même tonne de CO2 soit comptée deux fois, par le pays acheteur et par le pays vendeur.
Dans le texte final, ce risque semble être réduit, car il précise que des « ajustements correspondants » s’appliqueront à tous les crédits.
Cela signifie que les pays ont accepté de corriger leurs niveaux d’émission finaux pour les unités de crédit carbone qu’ils autorisent, explique l’ONG Carbon Market Watch, spécialiste des marchés carbone.
Selon cette organisation, un « examen minutieux » sera néanmoins nécessaire pour « s’assurer que les entreprises n’exploitent pas le langage très technique et peu clair inclus dans le texte ».
L’ONG regrette, en revanche, l’accord trouvé sur les anciens crédits carbone mis en circulation via le ‘Mécanisme pour un développement propre’ (Clean Development Mechanism – CDM) établi par le protocole de Kyoto de 1997.
Selon le compromis dégagé, les crédits enregistrés à partir de 2013, soit environ 300 millions de crédits, pourront probablement être transférés sur le nouveau marché établi par l’Accord de Paris, explique Carbon Market Watch.
Pour l’ONG, ces anciens crédits devraient être supprimés, car ils « sont de mauvaise qualité, manquent d’intégrité environnementale » et financent des projets qui, pour la plupart, « auraient été réalisés de toute façon ».
L’accord prévoit en outre une annulation obligatoire de 2% des crédits échangés pour diminuer l’offre, avec une exemption pour les échanges bilatéraux négociés entre les pays au titre de l’article 6.2 de l’Accord de Paris.
Un résultat prévisible ?
En fin de compte, l’issue de la COP26 n’a pas semblé convaincre grand monde, pas même son président, traduisant toute la difficulté de conclure un accord ambitieux entre près de 200 pays aux intérêts divers.
Cette difficulté a également été exprimée par Frans Timmermans à l’issue de la COP. Interrogé par une journaliste sur l’affaiblissement du texte en dernière minute, ce dernier a répliqué : « Quelle est l’alternative ? Que nous disions non à cela et que nous n’ayons pas d’accord du tout ? Non. Parfois, en politique, ce qui est parfait est l’ennemi de ce qui est bon ».
Pascal Canfin, président de la commission de l’Environnement (ENVI) du Parlement européen et chef de file de la délégation des eurodéputés à Glasgow, estime que « nous devons admettre que l’accord est basé sur le plus petit dénominateur commun ». (Damien Genicot)