À quoi ressemblera le futur Pacte sur la migration et l’asile, dont la publication par la Commission européenne tarde à se concrétiser ? S’inspirera-t-il de la crise sanitaire actuelle et de potentielles demandes d’asile en hausse avec la pandémie, comme l’a anticipé le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) le 12 mai ?
L'une des questions posées concerne le projet, avancé par la Commission avant la pandémie de Covid-19, d'établir une 'boîte à outils' de mesures de solidarité vis-à-vis des pays les plus touchés par l'afflux de migrants, parmi lesquelles la relocalisation de demandeurs d’asile et de personnes en situation irrégulière devant être renvoyées dans leur pays.
Si la Commission refuse de donner son calendrier, la commissaire compétente, Ylva Johansson, a récemment fait savoir que le futur Pacte, censé relancer les travaux sur la réforme avortée du système européen d'asile, était quasiment finalisé. Elle a aussi indiqué que la crise du Covid-19 serait évidemment prise en compte dans le projet à venir alors que l’EASO prévoit que la pandémie et la pauvreté en découlant pousseront plus de candidats à un avenir meilleur à partir vers l’Europe.
Voir le rapport du Bureau EASO : https://bit.ly/2YVUGUz
Avant la pandémie du Covid-19, la Commission avait déjà bien avancé sur son projet de Pacte, selon un projet de communication ayant circulé en février et consulté par EUROPE. Ce projet est le fruit d'une réflexion amorcée dans le cadre d'un tour de presque toutes les capitales des États membres qu'ont effectué Mme Johansson et le vice-président de la Commission, Margaritis Schinas.
L’institution européenne prévoyait une architecture claire autour de trois grands piliers : - des accords internationaux robustes avec des pays tiers pour prévenir les causes de la migration ; - des frontières extérieures de l'UE mieux protégées ; - une Europe où la cohésion interne en matière de migration serait plus solide.
Ce Pacte, dans sa version pré-Covid-19, respectait plusieurs principes clefs, comme une approche centrée sur l’humain (prônant le respect du non-refoulement), une approche globale du phénomène migratoire ainsi qu'une responsabilité « vraiment partagée » entre les États membres.
En 2019, cinq États membres - Chypre, Malte, Grèce, Espagne et Italie - ont concentré 91% des franchissements irréguliers totaux des frontières de l'UE et cinq autres - France, Italie, Allemagne, Espagne et Grèce - ont cumulé le plus grand nombre des demandes d’asile dans l'UE.
Répartir les demandeurs d’asile, mais pas seulement
La Commission voulait aussi proposer une responsabilité commune des États membres pour les personnes secourues en mer, avec une relocalisation prioritaire et l’établissement de procédures d’asile plus rapides pour ces personnes secourues, tout comme des procédures de retour plus rapides en cas de refus de leur demande de protection internationale.
Depuis 2016, le volet de la responsabilité partagée constitue le véritable point d'achoppement du paquet 'asile', qui prévoyait initialement une répartition des demandeurs d’asile et des actions de solidarité quand la pression migratoire s'accentue aux portes de l'UE.
En février, ce Pacte devait ainsi proposer de supprimer la révision du règlement de Dublin telle qu'elle avait été mise la table en 2016 et qui butait toujours sur l'introduction d'un mécanisme de relocalisation obligatoire de migrants en remplaçant la proposition sur la table par un règlement sur ‘la gestion de la migration’.
La nouvelle proposition visait à soulager les pays dits de première entrée avec une répartition équitable des demandeurs d’asile entre États membres, mais aussi une répartition de migrants irréguliers devant être renvoyés dans leur pays ainsi que des personnes réfugiées ou bénéficiant de programmes de réinstallation.
Par ailleurs, à la grande différence de 2016, la Commission ne proposait aucune obligation d'accueillir des migrants. Au contraire, une 'solidarity toolbox' était mise en place et contenait des mesures autorisant les pays refusant d'accueillir des migrants à être solidaires d'une autre manière, comme l'envoi de gardes-frontières. Les États membres resteraient ainsi libres de dire, « à n’importe quel moment », « quel type de solidarité » ils veulent exercer.
L'institution européenne était aussi d’avis qu’une « formule mathématique » qui serait appliquée pour procéder à des relocalisations de migrants n’était pas la meilleure réponse au phénomène migratoire. La « complexité des mouvements migratoires requiert une approche plus réaliste pour activer les contributions de solidarité sur la base d’une analyse qualitative » de la situation migratoire d’un pays, « plutôt qu’une formule mathématique automatique », disait en effet le texte.
En 2016, la Commission 'Juncker' avait créé la controverse en proposant des quotas de demandeurs d’asile calculés sur des critères tels que le PIB des États membres.
Amender les règles de responsabilité sous Dublin
Sans toutefois sacrifier le principe dit du 'pays de première entrée', qu'elle n'évoquait pas, la Commission envisageait aussi, en février, de remédier plus généralement à une lacune structurelle du règlement dit 'de Dublin' : comment éviter les mouvements secondaires et l’abus de la règle actuelle qui fait que la responsabilité d’un demandeur d’asile peut basculer après un certain temps vers un autre pays ?
La Commission suggérait ainsi de modifier les règles européennes pour que ce basculement de responsabilité ne soit pas un facteur nourrissant les mouvements secondaires, notamment en augmentant le délai avant un tel basculement. Elle proposait aussi de faire disparaître la notion de « responsabilité stable » afin de flexibiliser un système jugé parfois trop rigide.
À ce titre, la Commission envisageait éventuellement d’amender les textes de 2016 sur les procédures d’asile.
En contrepartie d’une plus grande solidarité attendue, les frontières extérieures devaient aussi se renforcer (le deuxième axe). Ainsi, la Commission envisageait d'accélérer et de renforcer l’identification des migrants en identifiant plus vite ceux qui ont réellement besoin d’une protection. Le recours aux procédures dites à la frontière, qui permet un traitement accéléré pour les personnes dont le profil laisse penser qu’elles n’obtiendront pas l’asile, était ainsi envisagé.
Enfin, le projet de Pacte datant de février n’oubliait pas non plus le soutien à l’intégration des migrants ni à la lutte contre les trafiquants. Il rappelait aussi qu’un système migratoire efficace ne peut que servir la cause d’un espace Schengen de libre circulation des personnes sans contrôles à ses frontières intérieures.
Il s'agit là d'une « priorité » pour la Commission, qui prévoit toujours d'amender le Code frontières Schengen (EUROPE 12482/16). (Solenn Paulic)