Le jour où le Parlement européen grave dans le marbre le projet de règlement instaurant le mécanisme unique de résolution bancaire (SRM), EUROPE publie un document spécial sur l'union bancaire. Ce dossier retrace de manière inédite la chronique des 16 heures de négociations marathon ayant eu lieu dans la nuit du mercredi 19 ou jeudi 20 mars et qui ont abouti à un accord politique sur le mécanisme SRM. Il met en lumière le rôle pivot qu'a joué le président de l'Eurogroupe, Jeroen Dijsselbloem, dans ces négociations. Et il présente l'articulation des volets 'supervision' et 'résolution' de l'union bancaire sous forme de fiche descriptive. À lire dans l'ordre ou le désordre.
(Enquête réalisée par Mathieu Bion)
Concrétiser l'union bancaire dans la zone euro. Tel est le défi le plus important depuis la création de la monnaie unique, souligne régulièrement le commissaire au Marché intérieur, Michel Barnier. L'objectif est, il est vrai, ambitieux: amorcer une fédéralisation des fonctions de supervision et de résolution du secteur bancaire, lutter contre la fragmentation des taux de crédit bancaire le long des frontières nationales et rompre le cercle vicieux entre difficultés bancaires et endettement public excessif.
À partir de novembre 2014, la Banque centrale européenne (BCE) assumera le rôle de superviseur direct des 130 banques d'importance systémique de l'Eurozone, une fois qu'elle aura fait la lumière sur la solidité des établissements concernés. Début 2015, le mécanisme unique de résolution bancaire (SRM) se mettra en place avec pour objectif d'organiser et de contribuer au financement de la faillite d'établissements de crédit en ayant recours - le moins possible - à l'argent public. Il comprendra, à partir de 2016, un Fonds unique de résolution (SRF), dont la capacité d'intervention estimée à 55 milliards d'euros prélevés auprès de l'industrie bancaire, sera définitivement mutualisée après une montée en puissance de 8 ans.
Après avoir initié ce chantier en juin 2012 en réaction aux soubresauts récurrents de la crise de la dette souveraine, le Conseil européen a constamment mis la pression pour que les textes législatifs, sur lesquels reposent les volets 'supervision' et 'résolution' de l'union bancaire, soient adoptés au niveau européen d'ici à la fin de l'actuelle législature du Parlement européen. De cette façon, les leaders européens cherchent à éviter une éventuelle sortie de route liée à une poussée eurosceptique annoncée aux élections européennes le mois prochain. Pari tenu: le Parlement européen (PE) gravera le texte législatif dans le marbre, mardi 15 avril.
C'est peu dire que le processus législatif menant à la création de l'union bancaire n'a pas mobilisé les foules. Malgré l'enjeu politique évident de l'union bancaire pour la construction européenne, les négociations sur les mécanismes uniques de supervision (SSM) et de résolution bancaires sont restées confinées à un milieu d'initiés issus des hautes sphères diplomatique, financière et médiatique. Sur le plan institutionnel, elles ont surtout impliqué au niveau communautaire les deux co-législateurs, le Conseil regroupant les États membres et le Parlement, la Commission européenne jouant un rôle de facilitateur. En tant que maillon incontournable de l'union bancaire, la BCE faisait part de ses recommandations sans participer directement aux négociations.
Les 16 heures de travaux ayant abouti à un accord politique sur le mécanisme SRM au petit matin du jeudi 20 mars méritent pourtant un éclairage particulier. Portant le nom de trilogue dans le jargon bruxellois, ces réunions de négociations interinstitutionnelles apportent un éclairage sur les rapports de force existants entre institutions européennes. Surtout, de l'avis de nombreux négociateurs, elles ont été le théâtre de l'affirmation définitive d'un acteur désormais incontournable et incontesté sur la scène européenne: le président de l'Eurogroupe, Jeroen Dijsselbloem.
Naissance au forceps du mécanisme unique de résolution bancaire
Pour que le processus législatif instaurant le mécanisme SRM aille à son terme avant que le PE parte définitivement en campagne, un accord politique était indispensable au plus tard fin mars. Ne pas aboutir sur le volet 'résolution' de l'union bancaire comportait le risque de mettre une pression accrue sur le volet 'supervision' en cours de concrétisation, alors que la BCE et l'Autorité bancaire européenne (ABE) sont actuellement focalisées sur leur analyse de la solidité du secteur bancaire en zone euro.
Certes, le mécanisme SRM ne sera pas en première ligne fin 2014 au moment où seront connus les maillons faibles du secteur. Il reviendra en effet aux États membres, ou in fine au fonds de sauvetage de la zone euro (MES), d'intervenir pour permettre aux banques visées de respecter les ratios règlementaires de solvabilité si le marché n'est pas en mesure, à lui seul, de fournir les capitaux nécessaires. Mais l'absence du mécanisme SRM aurait été fortement préjudiciable pour la crédibilité de l'architecture imaginée par l'Eurozone pour assainir une fois pour toute une industrie responsable à 75% du financement dans l'UE.
À l'amorce de l'ultime trilogue programmé, les positions du Conseil et celles du Parlement européen demeurent fortement éloignées. Alors que chaque institution avait arrêté en décembre sa position de négociation, trois mois se sont écoulés au cours desquels aucune avancée notable n'a été réalisée. Après une dizaine de trilogues infructueux, les eurodéputés sont échaudés par l'attitude obstinée des États membres. Ceux-ci refusent toute ouverture en n'accordant aucune marge de manœuvre à la présidence grecque, chargée de piloter les discussions en leur nom.
Lors de l'avant-dernier trilogue jeudi 14 mars à Strasbourg, le ministre grec des Finances, Yiannis Stournaras, se présente pour la première fois devant les eurodéputés avec un mandat révisé. Mais sans texte traduisant en langage juridique les dispositions sur lesquelles le Conseil est prêt à bouger ! Le Parlement européen est, à raison, excédé.
Seuls les optimistes béats croient à une issue positive
Au matin du mercredi 19 mars, les négociateurs du PE fourbissent leurs armes. Ils le répètent à l'envi, en réunion de commission parlementaire ou via leur compte Twitter personnel: mieux vaut un échec qu'un mauvais accord. Si les négociations avec les États membres ne sortent pas de l'ornière, le PE bouclera en avril sa 1ère lecture du texte législatif, au pire en validant un mécanisme SRM basé sur la méthode communautaire qu'ils jugent plus efficace et plus crédible que celui défendu par le Conseil. À charge pour le prochain Parlement de reprendre le dossier là où les négociations auront été interrompues.
Nombreux étaient ceux qui doutaient des chances d'aboutir à un accord le jour même tant le nombre d'éléments ouverts étaient conséquent. « Je ne m'attends pas à un accord aujourd'hui », avait même lâché Sven Giegold (Verts/ALE, allemand), l'un des négociateurs du PE, en conférence de presse téléphonique, qui publiera périodiquement des autoportraits via Twitter au cours de la nuit.
Avant d'entrer dans l'arène, MM. Barnier et Dijsselbloem prennent de la hauteur. De 12h à 13h30, ils déjeunent en comité restreint dans un salon du 13ème étage du Berlaymont, le siège de la Commission européenne à Bruxelles. Le commissaire fait passer au président de l'Eurogroupe quelques messages sur les éléments qui permettraient au dossier SRM d'atterrir dans des conditions acceptables. Dans la foulée, les ministres grec et néerlandais accordent leur violon en face, au Consilium qui accueille les États membres, avant de rejoindre le PE. Auparavant, des contacts directs ont été établis entre le président de l'Eurogroupe et plusieurs eurodéputés.
La rumeur circule selon laquelle, en cas de désaccord persistant, le président du PE, l'Allemand Martin Schulz, est prêt à aller au clash avec les leaders européens en portant le sujet au sommet convoqué pour le lendemain, alors que les Vingt-huit sont appelés à plancher sur la réponse européenne à la crise en Ukraine.
15h00. Les portes de la salle ASP 5G3, théâtre des négociations, se referment sur la soixantaine de politiques, diplomates et experts convoqués. Quelques journalistes d'agences et de journaux financiers tentent de leur arracher d'ultimes indiscrétions. Dorénavant, toute communication s'effectuera par le biais de messages SMS. Aucun reporter ne campera sur place jusqu'au lendemain matin.
Les discussions ont failli capoter en quelques minutes. « M. Dijsselbloem a commencé à faire un petit speech demandant au Parlement d'être réaliste et d'accepter la position du Conseil. Nous nous sommes regardés croyant à une blague, persuadés que le trilogue allait durer un quart d'heure », a commenté une source parlementaire. À ce moment précis, « nous avons beaucoup appris sur les méthodes du Conseil mêlant pression et machisme », lâche une autre.
Un 1er tour de table de 2h00 confirme les principaux points d'achoppement. Le PE critique la procédure de validation d'un plan de résolution bancaire que préconise le Conseil, la jugeant trop complexe et trop perméable aux interférences politiques. Défendant la méthode communautaire, il rejette par principe la volonté des États membres d'asseoir le futur Fonds unique de résolution sur un accord intergouvernemental sur lequel il n'aurait aucune emprise. Imposée au Conseil par l'Allemagne, cette démarche introduirait une phase transitoire de 10 ans à l'issue de laquelle la capacité d'intervention du fonds, 55 milliards d'euros issus uniquement de contributions de l'industrie bancaire, serait totalement mutualisée.
Côté Commission, on perçoit néanmoins un changement clair d'attitude des deux institutions par rapport à leur positionnement habituel. « On a démarré les négociations à front renversé. Avec un Parlement, pas fermé mais très ferme, et un Conseil personnifié par M. Dijsselbloem qui, lui, faisait des ouvertures. Alors que, dans tous les trilogues précédents, c'était le contraire. Du coup, à la Commission, nous avons eu tendance à plus soutenir le Conseil alors qu'avant nous ne le soutenions car nous n'étions pas d'accord avec sa position », décrypte ce fonctionnaire européen.
La BCE identifiera les banques défaillantes. En fin d'après-midi, une première question sensible fait l'objet d'un accord. La BCE sera la principale entité chargée d'identifier une banque défaillante ou susceptible de faillir. Mais le comité unique de résolution, qui regroupera les autorités nationales compétentes, aura aussi son mot à dire si le superviseur bancaire unique ne s'active pas. Les États membres voulaient que la BCE et le comité de résolution agissent sur un pied d'égalité, le PE voulait, lui, une « vraie hiérarchie », et c'est ce que nous avons obtenu, se félicite-t-on au PE.
Chaque fois qu'un point semble faire l'objet d'un accord, il est mis de côté en attendant que soient abordées toutes les dispositions législatives à négocier. Dans la sphère européenne, le principe suivant est de coutume: il n'y a accord sur rien tant qu'il n'y a pas accord sur tout ! D'autant plus que les composantes essentielles du mécanisme SRM seront négociées en dernier lui. M. Dijsselbloem avait d'ailleurs prévenu d'emblée les députés: la mutualisation du Fonds SRF sera traitée en dernier.
20h00. La tension monte d'un cran. Alors que chaque camp répète inlassablement des positions archiconnues, M. Dijsselbloem pressent un risque que les discussions tournent en rond. Il s'adresse sans détour aux eurodéputés: Voulez-vous réellement un accord politique ce soir ? À chaque fois que le Conseil offre quelque chose, s'il vous plaît, acceptez au lieu de demander encore plus ! « Sinon, je rentre chez moi ».
Au total, le ministre néerlandais accentuera deux fois la pression sur les eurodéputés. Saut d'humeur ou stratégie de négociation ? Côté néerlandais, on est persuadé que cette attitude a eu un réel effet sur le PE. « Cela a marché plutôt bien. Mme Ferreira avait l'air impressionnée », a constaté ce diplomate, à propos de la socialiste portugaise, chargée de piloter les discussions au nom du Parlement.
« Nous, au PE, voulions un accord mais nous n'étions pas prêts à tout accepter du Conseil. Les moments de tension sont venus de M. Dijsselbloem qui ne s'attendait pas à ce que le Parlement soit aussi ferme sur ses positions, alors il a envoyé plusieurs fois la Commission pour nous demander d'être réalistes », tempère cet expert parlementaire.
Minuit (jeudi 20 mars). Après deux tours d'horizon complets sur les points en suspens, plusieurs séances de rédaction en commun sur écran géant ou en petits groupes sur la base du document '4 colonnes' listant les positions institutionnelles et les possibles compromis, quelques interruptions de séance pour consultation interne, les discussions commencent à prendre une tournure favorable. Les parties ayant retroussé leur manche et pris le dossier à bras-le-corps, l'espoir d'un accord politique global renaît.
La séquence en cascade qui caractérisera les moyens mobilisables du Fonds SRF est désormais claire. D'abord, le compartiment national du Fonds SRF auquel seront uniquement allouées les contributions des banques d'un même pays interviendra en première ligne. Viendront ensuite: la partie mutualisée du fonds, la possibilité pour les compartiments nationaux de se prêter de l'argent, la possibilité pour le Fonds d'emprunter de l'argent sur les marchés et enfin les contributions ex post des banques. Une flexibilité sur l'ordre des deux derniers maillons de la chaîne est introduite.
Sur la base d'un document technique de la Commission sur la question de la titrisation, le PE se range à l'idée du Conseil selon laquelle le Fonds SRF, lorsqu'il empruntera sur les marchés avant d'être totalement opérationnel, fera valoir l'obligation pour le secteur bancaire de verser, 55 milliards d'euros au pot commun. Inflexible, le Conseil refuse que le Fonds bénéficie de garanties publiques nationales, notamment en raison de l'impact que celles-ci auraient sur la dette des États membres.
Le Parlement fait trois concessions
Cinq éléments majeurs au cœur même du mécanisme SRM demeurent: - le choix de l'institution européenne qui endossera les plans de résolution concoctés par le comité unique ; - la séparation des compétences décisionnelles entre les sessions plénière et exécutive du comité unique ; - le principe de l'élaboration d'un accord intergouvernemental sur lequel reposera en partie le Fonds ; - le rythme de constitution et de mutualisation du Fonds ; - la méthodologie applicable au calcul des contributions des banques au pot commun.
Les eurodéputés se rendent à l'évidence: le Fonds unique de résolution existera, dans les premières années de sa constitution, hors du champ législatif communautaire. Depuis décembre, les États membres se réunissent dans le cadre d'une Conférence intergouvernementale chargée de rédiger ce traité sous la houlette des Pays-Bas. Les députés rejettent par principe cette démarche tout en assistant à la rédaction du texte en qualité d'observateurs. « L'accord intergouvernemental, c'est l'élément sur lequel le PE a dû, le plus, mettre de l'eau dans son vin », admet cet expert parlementaire.
Qui appuie sur le bouton ? Par deux fois encore, le Parlement fait preuve d'ouverture. La première concession vise à répondre à l'interrogation maintes fois formulées par le commissaire Barnier: 'Qui appuie sur le bouton ?' Le groupe libéral ADLE, le plus en pointe sur cette question, accepte que le Conseil joue un rôle encadré. La Commission européenne sera, en règle générale, responsable de valider les plans de résolution concoctés par le comité unique. Mais, si l'institution européenne est d'avis que le Fonds doit contribuer davantage à la résolution d'une banque, le Conseil Écofin pourra émettre une objection et demander au comité unique de revoir sa copie.
Comme le réclame le PE, la procédure de validation des plans de résolution devra être - le moins possible - sujette aux manœuvres politiques afin de favoriser une égalité de traitement quelle que soit l'origine d'une banque. Elle ne devra pas non plus durer plus d'un week-end, entre la fermeture des marchés aux États-Unis le vendredi soir et leur réouverture le lundi matin en Asie. De fait, une rationalisation s'opère: la Commission et le Conseil disposeront chacun de 12 heures pour émettre une objection aux plans de résolution.
Une autre concession importante du PE concerne la procédure d'adoption des contributions des banques au Fonds SRF. « Sur la question des contributions au fonds, on a passé très très longtemps », indique cette source. « Trois heures », selon M. Barnier.
M. Giegold est l'eurodéputé le plus actif sur cette question chaude pour la France qui craint que ses grandes banques universelles aient à payer davantage que les autres. L'écologiste allemand plaide pour un véritable droit de regard du PE sur la méthodologie qui sera utilisée. « Nous avons obtenu très peu », a-t-il admis, après coup. La mesure d'exécution que la Commission proposera courant 2014 pour mettre en musique cette méthodologie demeurera une compétence exclusive des États. M. Giegold est néanmoins persuadé que le PE sera en mesure de prendre ce texte « en otage » parce qu'il sera lié à une autre mesure d'exécution, découlant de la directive 'BRRD' harmonisant les régimes nationaux de résolution dans l'ensemble de l'UE et sur laquelle les députés disposeront d'un véritable droit de regard.
Le PE s'adresse au Conseil: à votre tour maintenant. Il veut que les deux ministres abattent leurs cartes sur la question de la gouvernance interne du comité unique de résolution et du rythme de constitution et de mutualisation du Fonds SRF. « Je n'ai pas de mandat pour bouger », répond M. Dijsselbloem. Les eurodéputés lui rétorquent que le PE a fait plus de la moitié du chemin et que ses concessions sont conditionnées à d'autres que formuleront les États membres.
« Et là, Corien Wortmann-Kool a été extrêmement ferme. Elle a dit: 'Ce n'est pas une façon de négocier. Dans ces conditions: pas la peine de continuer' ». Plusieurs participants ont souligné le rôle décisif de la députée néerlandaise, à cet instant, et la manière dont la représentante du groupe chrétien-démocrate (PPE), le plus influent de l'assemblée parlementaire, a tenu tête au ministre. Faut-il y voir un duel dans le match entre une chrétienne démocrate et un socialiste du même pays ? « Je ne pense pas que ce soit une question de nationalité » mais plutôt une volonté de l'eurodéputée de maintenir l'équipe de négociation du PE soudée, a indiqué l'un d'eux. Et d'ajouter: « Sachant qu'au sein de son groupe, il y avait la CDU (allemande) qui n'était pas du tout d'accord avec sa position, elle est parvenue à conserver une approche résolument européenne ».
4h30-5h00. Le ministre néerlandais réfléchit. Il consulte son homologue grec et demande une suspension de séance. « Je dois appeler Pierre et Wolfgang », aurait-il lâché. MM. Dijsselbloem et Stournaras s'isolent. Ils réveillent à l'aube les ministres des Finances allemand, Wolfgang Schäuble, et français, Pierre Moscovici, et leur font part de l'état d'avancement des travaux après 14h00 de négociations. Des documents écrits leur seront envoyés.
L'Allemand veut savoir quelle a été la teneur des discussions sur la capacité d'emprunt du Fonds SRF. C'est lui qui doit être convaincu de la nécessité d'une concession du Conseil concernant l'accélération du rythme de constitution et de mutualisation du fonds. Le Français est mis au courant du compromis sur la question des contributions des banques au fonds unique de résolution, une ligne rouge pour Paris.
Selon une source, d'autres échanges téléphoniques auraient aussi eu lieu avec les ministres finlandais et luxembourgeois. Cette information n'a toutefois pas pu être recoupée.
« (M. Dijsselbloem) a mis sa crédibilité dans la balance vis-à-vis de ses collègues en leur disant: 'C'est raisonnable. Sur cette base-là, on a un accord. Si vous refusez, avec Yannis on y retourne et on dit que c'est non. Il faudra continuer la semaine prochaine, mais c'est ridicule en étant là où on est arrivé'. Il a obtenu le soutien de ses collègues et j'imagine qu'il a obtenu un nouveau mandat de négociation sur les deux derniers points », décrypte cet expert.
Le président de l'Eurogroupe joue carte sur table
6h30. L'attente dure une heure et demie. Les rigoristes obstinés peaufinent le texte. D'aucuns se détendent musculairement, se sustentent, parfois ferment un œil. C'est la razzia sur les dernières petites bouteilles d'eau minérale si caractéristiques du Parlement européen.
Les deux ministres retournent dans l'arène. M. Dijsselbloem prend la parole: « J'ai une flexibilité de la part des ministres. C'est à prendre ou à laisser ». Après coup, de nombreux observateurs ont salué la faculté du socialiste néerlandais, qualifié de fin négociateur, de prendre des risques calculés. « M. Dijsselbloem a clairement outrepassé son mandat », argumente cette source de la Commission. Mais, de l'avis d'un diplomate néerlandais, les leaders politiques disposent d'une « marge » de négociation, alors que les experts au niveau technique doivent se conformer à « un mandat strict ». Et d'ajouter: cette approche « audacieuse » mais « authentique » du président de l'Eurogroupe a d'ailleurs été « bien accueillie » par le PE.
Ce fonctionnaire parlementaire se souvient des yeux écarquillés d'une experte de la présidence grecque du Conseil au moment où le président de l'Eurogroupe a joué carte sur table. « Les Allemands ! Les Allemands ! », se serait-elle exclamée.
Un processus décisionnel moins sujet aux tractations politiques. Sur la gouvernance du comité unique de résolution, la session plénière deviendra compétente pour entériner un plan de résolution en cas de défaillance bancaire individuelle, dès lors que ce processus prévoit une contribution du Fonds SRF supérieure à 5 milliards d'euros. Même chose lorsque, sur 12 mois, l'intervention cumulée du Fonds aura atteint 5 milliards d'euros. « Ces 5 milliards, c'était une question totémique pour certains États membres », commente-t-on à la Commission, en référence à la position allemande. M. Dijsselbloem « a mis cul par-dessus tête la gouvernance interne du comité telle qu'elle résultait de la position du Conseil » tout en gardant l'affichage des 5 milliards d'euros, ajoute-t-on.
La disposition vraiment nouvelle que le président de l'Eurogroupe met sur la table concerne la différenciation entre l'aide du fonds octroyée sous forme de liquidité ou de capital. « Ces 5 milliards d'euros, ça peut être soit de la liquidité, soit du capital, soit un mélange des deux. Pour le calcul de ces 5 milliards, la pondération n'est pas la même: le capital c'est 100%, par contre la liquidité est valorisée à 50% », indique un expert parlementaire. En d'autres termes, si le Fonds SRF ne finance que de la liquidité, il pourra fournir jusqu'à 10 milliards d'euros à une banque défaillante.
Cette différence de traitement est en fait une suggestion de la Commission sur la base d'une proposition finlandaise précédemment rejetée par l'Allemagne lors du Conseil Écofin de mars. Elle se justifie notamment par le fait que la liquidité est plus vite remboursée par l'entité bénéficiaire que des fonds propres, qui constituent un investissement à plus long terme.
C'est le fruit d'un compromis. Au départ, le PE ne voulait pas entendre parler du seuil de 5 milliards d'euros afin que la session exécutive du comité unique soit compétente en toute circonstance. Confrontés à la ligne rouge du Conseil, les députés ont fini par se rallier à cette idée tout en demandant que l'octroi de liquidité ne soit jamais pris en compte. Comme souvent, la poire est coupée en deux: 2 euros d'aide du Fonds sous forme de liquidité seront comptabilisés à 1 euro.
Un fond mutualisé plus rapidement. Sur le Fonds unique de résolution, l'élément emblématique du dossier, les eurodéputés attendent le ministre néerlandais au tournant. Ils accepteraient une constitution du Fonds SRF relativement lente, à condition que la mutualisation du Fonds soit très rapide (en 3 ans: 50% la 1ère année, 25% les deux autres).
M. Dijsselbloem fait la proposition suivante: le Fonds SRF sera totalement constitué au bout de 8 ans sur une base linéaire, comme le prévoit le mandat révisé du Conseil attribué à la présidence grecque. Concession majeure, la mutualisation sera anticipée: elle s'élèvera à 40% dès 2016 et augmentera par paliers de 10% sur les autres années.
Les eurodéputés en veulent plus: ils obtiennent un taux de mutualisation de 20% pour la 2ème année. M. Dijsselbloem a cédé « très vite », se souvient un fonctionnaire européen. Certains au PE sont d'avis que la marge de manœuvre du président de l'Eurogroupe est encore plus grande et qu'il faut poursuivre les négociations pour obtenir davantage de concessions. D'autres estiment que le moment est venu de faire preuve de compromis étant donné le long chemin déjà parcouru par le Conseil en 'seulement' 16 heures. « Lorsqu'on regarde sur une liste et qu'on doit mettre des croix rouges ou vertes, il y a plus de croix rouges. Néanmoins, quand on regarde en termes de positionnement, le Conseil s'est rapproché d'une manière incroyable de nous », justifie une source du PE.
La Commission est très impressionnée par le travail qu'a effectué le Conseil. « J'étais très inquiet. En cas d'échec, il aurait fallu convoquer un Conseil Écofin la semaine d'après et ça devenait très juste pour l'adoption du mécanisme de résolution à la plénière du PE d'avril », commente un fonctionnaire. Et d'ajouter: « Le mérite de M Dijsselbloem, c'est d'avoir pris le taureau par les cornes, d'avoir compris que le cadre de négociation donné par le Conseil ne permettait pas d'avoir un accord et d'avoir eu le courage d'en sortir de manière limitée, substantielle et intelligente. Puis de faire valider ses audaces par les principaux ministres ».
7h00. Après 16 heures de travaux ponctués par 30 minutes de pause, les représentants des deux institutions européennes co-législatrices constatent l'existence d'un compromis global, jeudi 20 à l'heure du petit-déjeuner. Décision est prise de ne pas communiquer officiellement vis-à-vis du monde extérieur tant que l'accord n'aura pas été validé par les groupes politiques du PE. Le seul journaliste présent à la sortie, un reporter du FT, fulmine via Twitter contre le mutisme des négociateurs.
Une nouvelle journée commence. La fin du trilogue politique marque le début d'un trilogue technique sur le mécanisme SRM au cours duquel les experts s'attèlent au toilettage du texte législatif. En comptant les réunions préparatoires avant trilogue et les discussions techniques ultérieures, certains experts du PE n'auront pas dormi pendant plus de 30 heures. Certains eurodéputés enchaînent sur de nouveaux trilogues relatifs à la banque de détail. En voiture, M. Dijsselbloem retourne aux Pays-Bas. Il fait étape chez lui quelques heures avant de rejoindre son ministère à La Haye. M. Stournaras s'envole pour Athènes où l'attend la 'troïka' (Commission européenne, BCE, FMI) qui réclame l'adoption de nouvelles mesures en échange du versement d'une nouvelle tranche d'aide financière.
11h00. L'équipe de négociation du Parlement européen convoque une conférence de presse. Nous avons un accord politique sur le mécanisme SRM qui constitue « une amélioration majeure de la position du Conseil de décembre », se félicite Mme Ferreira. Soulagée, l'élite européenne respire.
L'IMPLICATION DU PRÉSIDENT DE L'EUROGROUPE
A FAIT LA DIFFÉRENCE
L'ultime session de négociation interinstitutionnelle sur le mécanisme unique de résolution bancaire (SRM) a réuni plusieurs ingrédients qui la rendent hors norme par rapport à d'autres trilogues de ce type, que l'eurodéputé Sven Giegold (Verts/ALE, allemand) qualifie de véritables « trous noirs démocratiques ».
Premier ingrédient: sa longueur. « J'ai fait pas mal de trilogues sur le paquet 'Énergie', la supervision financière, les deux révisions du Pacte de stabilité. Celui-là était le plus difficile, mentalement et physiquement », a indiqué cet expert parlementaire.
Deuxième ingrédient: sa densité. « Il y avait tellement de choses à résoudre », a souligné l'eurodéputée Corien Wortmann-Kool (PPE, néerlandaise). En réalité, tout a été négocié en une seule nuit, les États membres ayant refusé 3 mois durant de faire évoluer leur position.
Troisième ingrédient, de loin le plus important. Pour la première fois, un président de l'Eurogroupe s'est assis à la table des négociations. L'idée est à mettre au crédit du ministre grec des Finances, Yiannis Stournaras. Le président en exercice du Conseil Écofin l'avait lui-même suggérée, début mars lors du Conseil Écofin, au ministre néerlandais qui l'a acceptée d'emblée. En s'impliquant dans le trilogue, M. Dijsselbloem n'est « pas le président de l'Eurogroupe mais le président de Conférence intergouvernementale chargée de rédiger le traité », précise ce diplomate grec.
Testée une première fois à Strasbourg lors de l'avant-dernier trilogue, cette approche en binôme fait sens dans la mesure où le mécanisme SRM reposera sur deux textes juridiques: - une proposition de règlement, négociée d'égal à égal entre le Conseil et le Parlement européen (PE) ; - un traité intergouvernemental sur lequel reposera en partie le Fonds unique de résolution (SRF) que ratifieront les dix-huit pays de la zone euro (plus la Lituanie en 2015).
La tâche de piloter l'élaboration du traité intergouvernemental a été confiée aux Pays-Bas. Ont assisté aux négociations les vingt-huit États membres ainsi que le PE en tant qu'observateur. C'est l'Allemagne qui a imposé cette démarche intergouvernementale qui a convaincu une poignée de pays. Les eurodéputés l'ont constamment rejetée jusqu'à ce que, dans le cadre d'un compromis global final, ils finissent par l'accepter.
Reprise en main du dossier
Force est de constater que, lors de l'ultime trilogue, le président de l'Eurogroupe a pris les choses en main. « C'est vrai, M. Dijsselbloem a davantage eu un rôle moteur », constate un diplomate néerlandais. C'est lui qui, en outrepassant le mandat du Conseil, a présenté aux députés les concessions sur des dispositions pivots que les États membres étaient prêts à faire en vue de parvenir à un accord global. Il a, par exemple, ouvert la voie à une gouvernance interne du comité unique de résolution moins sujette aux interférences politiques, alors que cette disposition relève du règlement sous la responsabilité de la présidence grecque.
Toutefois, M. Dijsselbloem n'a rien proposé qui contredise la position de M. Stournaras, souligne-t-on à la Commission. Et, de l'avis de plusieurs participants, M. Dijsselbloem et son équipe se sont toujours reposés sur l'expertise technique de la présidence grecque. « Il n'a pas balayé » la présidence mais il connaissait mieux son sujet que son homologue grec, décrypte-t-on au PE.
Ce pilotage du dossier par M. Dijsselbloem a aussi été facilitée par le fait que la présidence grecque marchait sur des œufs. « Il y avait un éléphant dans la salle: M. Wolfgang Schäuble n'était pas là. La Présidence grecque devait défendre la position du Conseil alors que ce n'était pas son intérêt particulier », commente Sven Giegold (Verts/ALE, allemand). Dans la même veine, une autre source parlementaire a évoqué la « situation inconfortable » d'une présidence du Conseil pêchant par « excès volontaire de prudence » et contrainte de défendre « une position dans laquelle elle ne se reconnaissait pas ».
De la nécessité d'une présidence stable de l'Eurogroupe. L'impact qu'a eu le président de l'Eurogroupe dans les négociations sur un dossier aussi crucial pour l'avenir de la zone euro ne crée-t-il pas un précédent qui justifierait une présidence stable pour cette fonction, comme le demandent l'Allemagne et la France ? Une telle fonction, qui ne nécessiterait pas de changement de traité, pourrait voir le jour à l'automne à la faveur des nominations à venir à la tête du Conseil européen, de la Commission et du PE.
Les Pays-Bas, qui craignent la création d'une couche bureaucratique supplémentaire, ne sont pas favorables à une telle évolution. « Vous avez besoin d'un vrai dirigeant politique qui comprenne les ministres et soit capable de défendre un bilan pour être réélu. Pour cela, vous n'avez pas besoin d'une présidence permanente », estime ce diplomate.
À la Commission, on prêche un autre discours. « Cela plaide fortement pour un ministre de l'Économie et des Finances européen. Quelqu'un qui soit à la fois M. Rehn (Affaires économiques, NDLR), la moitié de M. Barnier (Services financiers), la moitié de M. Semeta (Fiscalité) et M. Dijsselbloem… et peut-être un bout de M. Lewandowski (Budget). Ç'est l'idée que défend M. Schäuble. Et cette personne-là aurait la haute main sur le Mécanisme européen de stabilité ».
Après les couacs du sauvetage de Chypre et après les piques gratuites lancées à son prédécesseur, malgré une préférence affichée pour faire du parlement néerlandais son principal référent, M. Dijsselbloem a indéniablement marqué des points en participant aussi activement aux négociations sur l'union bancaire.
Plusieurs commentaires sur son investissement à son poste depuis un an et demi et dans le cadre du dernier trilogue sur le mécanisme SRM sont particulièrement élogieux. « En dix mois, M. Dijsselbloem a fait plus que M. Juncker en dix ans de présidence de l'Eurogroupe. Il a commencé par faire des bourdes en disant: 'Le seul parlement devant lequel je suis responsable, c'est le parlement néerlandais'. Cette fois, le président de l'Eurogroupe reconnaît le rôle du Parlement européen », commente cet expert du PE. Même son de cloche dans les hautes sphères de la Commission européenne. « Cela fait quelques mois que (M. Dijsselbloem) prend une autre dimension. C'est peut-être l'homme le plus fort du Conseil Écofin. Celui qui n'a aucun problème, lorsque c'est nécessaire, pour affronter les Allemands. (…) Il faut avoir du courage pour faire ce qu'il a fait. Cela dénote un certain sens de l'intérêt européen ».
L'UNION BANCAIRE (PAS QUE) POUR LES NULS
À court terme, l'union bancaire dans l'Eurozone comportera les volets 'supervision' et 'résolution'. D'aucuns estiment que cette union sera incomplète tant qu'un régime unique de garantie des dépôts ne verra pas le jour. L'objectif poursuivi est double: restaurer la confiance dans les 6000 banques concernées, de manière à lutter contre la fragmentation actuelle du marché, et casser le cercle vicieux entre difficultés bancaires et endettement public excessif. Lors de la procédure législative, la question d'un changement de traité afin d'asseoir l'union bancaire sur une base juridique plus solide a été soulevée. Dix-huit pays (dix-neuf avec l'adhésion de la Lituanie à la zone euro en 2015) sont tenus d'intégrer l'union bancaire, les pays hors zone euro pouvant y participer.
SSM. Le mécanisme unique de supervision bancaire (SSM) attribue à la Banque centrale européenne (BCE) un rôle pivot. À partir de novembre 2014, celle-ci supervisera directement près de 130 banques d'importance systémique (actifs totaux supérieurs à 30 milliards €, part des actifs totaux dans le PIB du pays d'accueil supérieure à 20%), une fois qu'elle aura fait toute la lumière sur la solidité de ces entités financières. Le reste du secteur bancaire de l'Eurozone, soit 15% des actifs totaux, continuera à être contrôlé au niveau national, les superviseurs appliquant un socle commun de règles bancaires prudentielles. La BCE disposera d'un pouvoir d'évocation l'autorisant à superviser directement toute banque menaçant la stabilité financière.
Afin de séparer politique monétaire et supervision bancaire, la BCE a mis sur pied un comité unique de supervision où siègent les superviseurs nationaux sous la présidence actuelle de la Française Danielle Nouy.
Les décisions de ce comité devront être endossées par le Conseil des gouverneurs de la BCE, ou renégociées. Des dispositions précises ont été énoncées afin de permettre aux pays hors zone euro participant à l'union bancaire, d'être traités sur un pied d'égalité avec les autres. Ces pays disposeront notamment d'un droit de retrait, si le Conseil des gouverneurs émet une objection sur un projet de décision du comité unique.
SRM. La participation au mécanisme unique de résolution bancaire (SRM), qui verra le jour en 2015, est obligatoire pour tous les pays participant au mécanisme SSM. Basé à Bruxelles, un comité unique de résolution réunira les autorités nationales compétentes.
Cette autorité européenne sera chargée de préparer les plans de résolution des groupes bancaires européens transfrontaliers directement supervisés par la BCE. Elle disposera d'un pouvoir d'évocation sur toutes les banques de l'Eurozone, même si les établissements locaux resteront dans le giron des autorités nationales. En cas de défaillance bancaire, il reviendra aux autorités nationales de mettre en œuvre le plan de résolution conformément aux législations nationales.
Reposant les 8 premières années sur un accord intergouvernemental, un Fonds unique de résolution (SRF) verra le jour en 2016 et sera doté, à l'horizon 2023, d'une capacité d'intervention de 55 milliards € (1% des dépôts couverts) prélevés sur l'industrie bancaire. Les contributions des banques seront d'abord allouées à des compartiments nationaux créés au sein du Fonds, eux-mêmes progressivement mutualisés après une période transitoire de 8 ans (40% en 2016, 60% en 2017, 10% supplémentaires pour les années suivantes).
Afin d'asseoir la crédibilité du mécanisme SRM, le Fonds sera en mesure d'emprunter sur les marchés. Et les pays de l'Eurozone ont pris l'engagement de constituer un filet de sécurité ('backstop') conjoint d'ici à 2016. Mais l'Allemagne refuse que le Mécanisme européen de stabilité (MES), le fonds de sauvetage permanent de la zone euro, joue un rôle spécifique en la matière.
Le pouvoir d'identifier une banque défaillante reviendra principalement à la BCE. En règle générale, la Commission européenne sera l'institution qui validera les plans de résolution concoctés par le comité unique. Le Conseil pourra uniquement émettre une objection à un projet de plan, notamment lorsque la Commission révise à la hausse la mobilisation envisagée du Fonds SRF. La validation d'un plan de résolution ne devra pas dépasser 48 heures.
En règle générale, c'est la session exécutive (uniquement les autorités nationales du pays où est implanté un groupe bancaire) du comité unique qui entérinera un plan de résolution. La session plénière sera saisie lorsque, pour un cas individuel, le Fonds SRF sera mobilisé pour plus de 5 milliards d'euros. Une distinction est faite dans la comptabilisation des montants destinés à la recapitalisation ou à la fourniture de liquidité (coefficient 1 pour les fonds propres et 0,5 pour la liquidité). La session plénière est seule habilitée à autoriser le Fonds à emprunter sur les marchés en cas de nécessité.