Le problème des ratifications est déjà une priorité. Maintenant que le nouveau traité européen existe, l'attention se concentre sur la prochaine phase, celle des ratifications nationales. Elle permettra de vérifier si les populations sont d'accord avec ce que leurs gouvernements ont convenu, chaque chef de gouvernement ayant proclamé que ses revendications essentielles avaient été satisfaites. Bien d'autres aspects demandent d'être clarifiés et approfondis, que ce soient les péripéties de la décision sur la répartition des sièges du Parlement européen ou les dispositions sages et démocratiquement correctes sur la nomination du Haut représentant pour la politique étrangère et vice-président de la Commission. Ce sera pour les prochains jours. L'affaire des ratifications mérite la priorité, parce que les difficultés qu'elle pourrait rencontrer dans quelques Etats membres font déjà beaucoup de bruit, et en raison de son imbrication avec le dossier essentiel et délicat de la naissance, sous une forme ou l'autre, d'une Europe à plusieurs vitesses.
Garantir l'entrée en vigueur même en l'absence d'unanimité. Il est normal et même logique que les autorités aussi bien communautaires que nationales passent presque sous silence, officiellement du moins, les difficultés de la ratification, car il ne serait pas opportun d'exprimer des perplexités sur le «oui» dans tel ou tel Etat membre. Mais l'ampleur des préoccupations et des doutes devient évidente dès que l'on s'éloigne du cercle des personnalités ayant des responsabilités formelles, et il serait ingénu de ne pas en faire état ; de toute manière, ce sera, dans les prochains mois, le souci de tous. Dans quelques cas, la polémique sur la méthode de ratification est déjà vive, notamment au Royaume-Uni.
Cette rubrique a déjà signalé (voir notre bulletin précédent) que Jacques Delors et Etienne Davignon ont estimé opportun de souligner la nécessité de prévoir des dispositions qui permettraient l'entrée en vigueur du nouveau traité entre les Etats membres qui l'auront ratifié, même si une minorité limitée de pays devait manquer à l'appel. Ce ne sont pas des phrases que l'on écrit au hasard, lorsque l'on s'appelle Delors et Davignon, mais qui répondent à une véritable préoccupation fondée sur deux éléments: a) la certitude que l'Union européenne telle qu'elle existe ne pourrait pas résister à un deuxième rejet de sa réforme longuement et librement négociée ; b) l'impression que, dans quelques Etats membres, la ratification n'est pas acquise.
Il est donc impératif d'éviter que le nouveau traité puisse connaître la fin du traité constitutionnel, si une nette majorité d'Etats membres l'approuve. On se rappellera qu'un observateur tel que Philippe de Schoutheete avait déjà soulevé cette question le mois dernier, à l'occasion de l'anniversaire d'Altiero Spinelli (voir cette rubrique dans notre bulletin n° 9499), et personne n'a oublié que le projet «Pénélope», élaboré en son temps sous la responsabilité de François Lamoureux (et repris à son compte par Romano Prodi lorsqu'il présidait la Commission européenne), avait consacré beaucoup d'attention à cette problématique et avait dessiné une solution, avant de savoir que l'enterrement du projet constitutionnel aurait été ensuite provoqué par deux des Etats membres fondateurs.
Différences entre les situations nationales Les déclarations de certaines personnalités politiques, les analyses des spécialistes et de la presse, ainsi qu'un certain nombre de sondages d'opinion (notamment au Royaume-Uni) expliquent l'ampleur des soucis. Les nuages qui assombrissent le ciel de la ratification unanime sont, dans quelques cas, menaçants.
Certes, en France et en Allemagne, les autorités au plus haut niveau ont exprimé le souhait d'obtenir la ratification avant la fin de l'année, ce qui est peut-être trop audacieux car la signature du nouveau traité est fixée pour le 13 décembre. Il faudrait peut-être interpréter cette intention dans le sens qu'en décembre le nouveau traité sera soumis aux parlements des deux pays, et pour la ratification, on pourrait retenir la formule symbolique suggérée par Jo Leinen: ratification simultanée en Allemagne et en France le 9 mai 2008, jour de la fête de l'Europe. En définitive, l'essentiel est que des difficultés de ratification ne devraient pas exister dans ces deux pays, ni d'ailleurs en Italie, ni en Espagne, et même pas en Pologne où le tournant pro-européen de l'opinion publique avait déjà été reconnu par l'ancien gouvernement.
Il est question en revanche de difficultés possibles en République tchèque, dans les Etats membres où une majorité parlementaire des trois cinquièmes est nécessaire, ainsi que bien entendu dans les quelques Etats membres où le référendum est envisagé ou possible, parce que l'expérience nous apprend que des surprises peuvent toujours intervenir, lorsque le texte n'est pas clairement lisible pour l'opinion publique et peut donc faire l'objet d' interprétations mensongères (on l'a vu en son temps en France). En Belgique, pourrait se poser un problème de délais. Ce pays est tellement respectueux des autonomies régionales et locales que des choix politiques clairement nationaux, concernant le pays dans son ensemble, doivent être approuvés à tous les niveaux: sept assemblées parlementaires devront s'exprimer pour que le nouveau traité européen soit ratifié, ce qui demande beaucoup de temps car chacune de ces assemblées est jalouse de ses prérogatives.
Le problème britannique. Mais le problème central, le pays que tous les responsables politiques et les commentateurs ont à l'esprit - même ceux qui ne le citent pas - est évidemment le Royaume-Uni. Le Premier ministre maintient la ligne de conduite qu'il s'était fixée. Les fameuses «lignes rouges » qu'il avait fixées pour maintenir ce qu'il considère comme la «souveraineté» de son pays - politique étrangère et défense, fiscalité, sécurité sociale, charte des droits fondamentaux, pour ne pas parler de l'autonomie monétaire - ont été respectées, et les symboles qui, à son avis, auraient donné à l'UE l'apparence d'un super-Etat ont disparu. Par conséquent, un référendum - qui était envisagé pour l'ancien projet de traité constitutionnel - ne se justifie plus ; son pays ratifiera le nouveau traité par la voie parlementaire. Trois obstacles entravent toutefois le programme de Gordon Brown: a) la campagne virulente du Parti conservateur réclamant le référendum ;
b) l'attitude agressivement anti-européenne d'une très large partie de la presse ; c) la fronde d'une fraction considérable de son propre parti (une quarantaine de députés travaillistes seraient en faveur du référendum). Or, tous les sondages indiquent qu'en cas de référendum, le rejet du nouveau traité européen serait pratiquement certain. Selon un sondage récent, 47% des Britanniques voteraient contre; 29% se sont exprimés en faveur, le restant étant incertain ou indifférent.
Gordon Brown est donc soumis à une pression politique et médiatique très lourde. Comment maintenir l'orientation anti-référendum dans le pays qui a appris la démocratie au monde, le pays phare de la liberté ? La question fondamentale va même plus loin: jusqu'à quel point est-il justifié de vouloir river à l'intégration européenne un pays où l'opinion publique est réticente, la presse rageusement opposée, le soutien de la classe politique sincère mais minoritaire ? J'estime que la tentative de Tony Blair de redresser cette situation avait été sincère et convaincue, mais elle a échoué: pourquoi ne pas en prendre acte ?
Un choix parfaitement licite. Chaque fois que j'ai l'occasion de m'exprimer sur le problème britannique, je suis embarrassé, parce que j'ai l'impression que le discours sur l'euroscepticisme est interprété comme une critique totale à la Grande-Bretagne. Or, ceci est totalement faux. Je considère que l'intégration européenne est indispensable et que les pays qui ont la même conviction doivent être libres de la réaliser, totalement et dans les meilleures conditions. Mais elle n'a rien d'obligatoire ! Qui préfère rester en marge, a tous les droits de le faire ; l'UE collabore loyalement et étroitement avec les pays qui ont choisi cette voie, les cas de la Norvège et de la Suisse sont là pour le prouver, mais ces pays ne participent pas aux institutions et ils ne peuvent pas empêcher que l'UE renforce son intégration partout où elle l'estime opportun. Ce sont des considérations banales, valables pour les pays de l'Europe continentale.
Constater ne signifie pas critiquer. Le cas des grandes îles est plus complexe. L'Irlande est clairement engagée dans l'intégration ; la Grande-Bretagne ne l'est pas. Il n'est pas question de critiquer le choix britannique, mais de constater qu'il ne correspond pas aux exigences du continent. Les citoyens du Royaume-Uni considèrent-ils que le lien avec les Etats-Unis est plus fort que celui avec le continent ? Estiment-ils qu'en cas de conflit le salut de leur pays dépend surtout des Américains ? On peut comprendre le poids de l'histoire: au siècle dernier, deux fois la Grande-Bretagne a été agressée: chaque fois, la menace venait du continent, le salut des Etats-Unis. À mon avis, l'évidence prouve que la meilleure voie pour exclure à jamais de telles aberrations est l'intégration politique, économique et militaire de l'Europe. Mais il est licite de ne pas partager cette opinion et de préférer, en Europe, la voie de la coopération intergouvernementale.
Un observateur attentif a ressorti les remarques de Jean Monnet, dès la naissance de la première Communauté (CECA, couvrant le charbon et l'acier) à laquelle le Royaume-Uni était disposé à adhérer mais avec une «position spéciale». Jean Monnet a écrit: « Consentir à la participation britannique en termes de position spéciale, c'est se résigner par avance à une construction qui ne sera qu'une caricature » de son projet, en expliquant: « bientôt on ne retrouvera plus les règles communes ni l'indépendance de la Haute Autorité, mais une sorte d'OCDE ». Et à propos des deux traités ultérieurs, celui de la CEE et celui de l'Euratom, il a indiqué: « Je ne me suis jamais demandé si les traités du Marché commun et de l'Euratom auraient pu être différents et meilleurs. Je crois qu'ils correspondaient à tout le possible du moment, et sans doute à la sagesse de l'époque pour laquelle ils ont été conçus.» Ce qui pourrait parfaitement s'appliquer au nouveau traité.
Si un pays rejette ce traité, des issues doivent exister afin qu'il soit appliqué entre les pays et les peuples qui le veulent. En cas d'approbation unanime, il faudra utiliser les possibilités qu'il offre pour faire progresser l'intégration. De toute façon, la différenciation entre les Etats membres existe déjà.
(F.R.)