Intervention publique. La Commission européenne va approuver ce mercredi son paquet très attendu de mesures et orientations pour le secteur énergétique. Nos lecteurs en connaissent déjà l'essentiel, grâce aux indications précises et détaillées anticipées par Emmanuel Hagry depuis le début du mois: bulletins N° 9492 et 9496 pour le paquet législatif concernant le marché intérieur de l'énergie, N° 9498 à propos des dispositions qui limiteront l'accès de groupes et capitaux non-européens au secteur énergétique de l'UE. Pour ce deuxième aspect, extrêmement délicat pour l'autonomie énergétique de l'Europe et aussi pour les relations avec les pays tiers, la Commission devrait présenter plusieurs options sur certains points.
Je n'ai rien à ajouter aux anticipations approfondies de M. Hagry. Je me limiterai à quelques remarques sur les raisons qui expliquent les orientations de la Commission et sur les évolutions qu'elles entraîneront dans l'un des domaines les plus sensibles, importants et compliqués de l'économie européenne.
Je ne crois pas forcer la réalité en affirmant que les nouveaux documents de la Commission reviennent en fait à reconnaître officiellement que le secteur énergétique ne peut être régi exclusivement par les lois de marché ; les autorités publiques doivent y intervenir. L'époque où les grandes compagnies pétrolières privées faisaient la loi et géraient en pratique une large partie de la politique étrangère de leurs pays (et donc de l'Occident) est révolue. Le symbole de cette évolution sans retour avait été la manière dont la Russie avait remis en cause des contrats gigantesques de recherche et d'exploitation avec un consortium conduit par Shell. Aujourd'hui, ce n'est pas seulement un colosse comme la Russie qui ose des opérations de ce genre ; mais le Kazakhstan (à l'égard d'un consortium conduit par ENI) en fait de même, et l'Algérie (par l'entremise de l'entreprise d'Etat Sonatrach) a remis en cause les contrats avec les entreprises espagnoles Repsol et «Gaz Natural» (voir notre bulletin n° 9495). C'est d'ailleurs devenu un lieu commun d'affirmer que Gazprom représente une arme essentielle de la politique étrangère de Vladimir Poutine.
L'implication des autorités politiques dans les contrats entre entreprises énergétiques ne sera pas affirmée en termes aussi explicites dans les documents de la Commission, mais elle est évidente dans les dispositions régissant l'accès des entreprises des pays tiers au marché européen de l'énergie. C'est inévitable, compte tenu des disponibilités financières pratiquement illimitées de Gazprom et des organismes chinois chargés des achats et des prises de participation à l'étranger.
La nouvelle orientation est par ailleurs explicitement préconisée dans le rapport Saryusz-Wolski approuvé par la commission de l'énergie du Parlement européen presque à l'unanimité (3 voix contre). Ce document réclame: le respect de la Charte de l'énergie par la Russie (qui l'a signée mais jamais ratifiée) ; le principe de réciprocité pour les investissements énergétiques des pays tiers dans l'UE ; le contrôle de ces investissements dans les domaines des réseaux de distribution de gaz et d'électricité (voir notre bulletin n° 9496). La session plénière du PE devrait approuver ce rapport dans les prochains jours.
Lien entre l'unbundling et l'accès des pays tiers. L'exigence de la réciprocité requise des pays tiers devrait - espère la Commission - convaincre le Conseil d'accepter, au sein du marché énergétique de l'UE, le principe de la séparation (unbundling) entre les activités de production d'énergie et les activités de distribution. Ce principe est partagé par plusieurs Etats membres mais combattu par d'autres. L'Allemagne et la France rechignent à démanteler leurs colosses qui exercent les deux activités. Pour un simple observateur, certains arguments paraissent valables dans un sens comme dans l'autre. La Commission espère arracher l'accord sur la formule assouplie, en jouant sur le volet extérieur. L'assouplissement consiste, on le sait, dans le libre choix entre deux possibilités: soit la séparation de la propriété des entreprises de production et les entreprises de distribution, soit la faculté de garder la propriété des deux activités mais en confiant l'exercice de la distribution à un opérateur totalement indépendant.
Si l'unbundling - que la Commission considère comme indispensable pour créer un véritable marché européen unifié de l'énergie - est acquis, il pourra être appliqué aux pays tiers sans créer de discriminations, et donc en conformité avec les règles de l'OMC (Organisation mondiale du commerce) et de la Charte de l'énergie. Les colosses extra-européens de l'énergie seront autorisés à distribuer le gaz ou l'électricité directement aux utilisateurs européens (en bénéficiant de tarifs bien plus favorables par rapport à ceux de la cession aux distributeurs européens) à la condition de prouver qu'ils sont effectivement «unblundled» ; dans le cas contraire, l'autorisation leur sera refusée. Le président de la Commission M. Barroso a expliqué: « Je trouve étrange qu'une entreprise russe soit autorisée à acheter des entreprises de réseaux de transport d'énergie dans l'UE mais que les sociétés européennes n'aient pas le même droit en Russie.» Et il a ajouté: « Il sera intéressant de voir si les Etats membres sont prêts à adopter un tel mécanisme de défense du marché et des principes de concurrence.» (voir notre bulletin précédent).
Double objectif stratégique. Le commissaire à l'énergie Andris Piebalgs et la commissaire à la concurrence Neelie Kroes estiment qu'il sera ainsi possible de concilier les différents intérêts: faire progresser le marché intérieur de l'énergie (dont le fonctionnement est pour le moment très approximatif et la concurrence insuffisante) et surveiller l'activité des pays tiers qui - comme la Russie, la Chine et quelques pays du Golfe- seraient financièrement en mesure d'imposer leur présence, voire leur suprématie sur le marché énergétique européen. L'exposé des motifs des projets de la Commission (texte non définitif) souligne que « la grande importance pour l'UE des réseaux de distribution rend nécessaires des mesures de sauvegarde supplémentaires à l'égard des pays tiers afin d'éviter des menaces pour l'ordre public, la sécurité publique et le bien-être des citoyens européens. Ces mesures sont nécessaires pour garantir la conformité avec la règle de l'unbundling effectif ». De son côté, M. Barroso a souligné que l'orientation de la Commission n'est pas protectionniste: «le secteur énergétique européen doit être ouvert, mais nous ne devons pas être naïfs ». Le mécanisme envisagé vise à protéger le marché de l'UE de «visées extérieures qui ne seraient pas motivées par des objectifs purement commerciaux ». Je renvoie pour les détails aux anticipations d'Emmanuel Hagry dans notre bulletin déjà cité N° 9498. L'instrument de golden shares détenues par un Etat membre est parmi les options retenues ; elle permettrait à cet Etat membre de disposer d'un droit de veto ou de droits de vote supplémentaires dans la compagnie d'un pays tiers qui serait devenue copropriétaire d'un réseau de distribution dans l'UE.
En résumé, la signification stratégique des orientations de la Commission est évidente. Visant à la fois un meilleur fonctionnement du marché énergétique européen et la possibilité pour l'UE de contrôler la pénétration des pays tiers sur ce marché, la Commission poursuit un double objectif:
a) faire progresser la politique commune de l'énergie malgré les différences entre les situations et les intérêts des Etats membres, par l'intégration des mécanismes de décision et des réseaux ;
b) clarifier et concrétiser les responsabilités du pouvoir politique (national et européen) dans la gestion de la politique énergétique à l'égard des pays tiers. Personne ne croit plus que cette politique puisse être laissée totalement entre les mains des entreprises privées face à Gazprom et à l'énormité des disponibilités financières de la Chine et de certains pays du Golfe. Un commentateur n'a pas hésité à parler d'«économie mixte» en commentant: «nécessité fait loi».
Ouverture du débat, ajustements inévitables, premiers rapprochements. Les initiatives de la Commission vont ouvrir le débat entre les Etats membres. Une vaste confrontation préalable des vues s'est d'ailleurs déjà déroulée entre les commissaires, qui n'ont certes pas des orientations identiques en matière de présence publique dans la gestion de l'économie. Les projets de la Commission subiront sans doute des modifications et des ajustements. L'Allemagne a déjà annoncé des suggestions alternatives sur la question de l'unbundling afin d'éviter le démantèlement des groupements énergétiques nationaux. D'autres Etats membres se feront entendre sur l'un ou l'autre aspect. La négociation ne sera pas simple.
L'essentiel est que le débat se déroule enfin au niveau le plus élevé, après les nombreuses incompréhensions ou les véritables conflits du passé (que ce soit à propos du projet de gazoduc sous la mer Baltique ou du projet Nabucco, ou d'autres aspects controversés). Le principe de la solidarité européenne a été solennellement proclamé par le Conseil européen et certaines aspérités ont été partiellement aplanies. Par exemple, la Hongrie vient d'affirmer son appui sans réserve au projet Nabucco qui rendra possibles les importations énergétiques en provenance de la mer Caspienne en passant par la Turquie sans traverser le territoire russe, projet qu'elle avait d'abord critiqué. D'ailleurs, un coordinateur européen (l'ancien ministre néerlandais des Affaires étrangères Jozias van Aartsen) a été désigné pour faciliter ce projet, et d'autres coordinateurs ont été nommés pour d'autres objectifs qui tiennent à cœur à l'un ou l'autre Etat membre: l'interconnexion des réseaux électriques entre France et Espagne (Mario Monti, ancien commissaire européen), les liaisons entre le réseau balte des gazoducs et pipe-lines et le réseau germano-polonais (et il est significatif que, dans ce cas, le coordinateur soit polonais, Wladyslaw Mielczarski).
Il ne sera pas toujours facile de concilier les thèses et les intérêts, mais la prise de conscience des enjeux et l'exigence d'agir devraient en définitive prévaloir.
(F.R.)