Luxembourg, 16/03/2007 (Agence Europe) - La Cour de l'Association européenne de libre-échange (AELE) a rendu son jugement mercredi 14 mars dans l'affaire E-1/06, en confirmant qu'un monopole géré par l'État (en occurrence la Norvège) peut bien être un moyen approprié pour atteindre l'objectif de contrôle de la dépendance au jeu. Compte tenu des analogies entre l'accord AELE et le Traité CE, ce jugement pourrait bien avoir certaines incidences sur d'autres affaires en cours dans l'Union européenne.
« Ce ne sont pas les mêmes organisations », a reconnu Rupert Hornig, représentant de l'Association des loteries nationales, évoquant les Cours de l'AELE et des Communautés européennes, « mais elles interprètent les mêmes règles, surtout concernant la liberté de prestation de services et la liberté d'établissement. Ce jugement a une importance politique ». En particulier, ce jugement infirme l'antécédent juridique (voir l'affaire Placanica dans EUROPE n° 9381) qui a donné à certains observateurs l'impression erronée qu'un monopole d'État était inadmissible en droit européen. Or, l'analyse de la Cour de l'AELE dans cette affaire présente au moins un cas de figure où un monopole d'État peut être conforme aux libertés consacrées par le droit communautaire.
Les autorités norvégiennes, soucieuses du problème croissant de la dépendance au jeu depuis la libéralisation du marché des « machines à sous » ont, en août 2003, abrogé cette libéralisation et octroyé une licence unique de monopole à l'agence Norsk Tipping AS.
Alertée par les opérateurs qui se sont ainsi vus exclure du territoire norvégien, l'Autorité de surveillance de l'AELE a alors introduit une plainte contre le Royaume de Norvège devant la Cour de l'AELE, se prévalant d'une entrave aux libertés de prestation de services et d'établissement.
Inspirées du droit communautaire, les règles de l'AELE permettent certaines mesures dérogatoires aux règles de concurrence pour des objectifs de moralité et de sécurité publique ; mais uniquement lorsque ces mesures visent réellement ces objectifs et ne sont pas discriminatoires. En l'occurrence, les autorités norvégiennes se sont appuyées, pour défendre leur monopole, sur la nécessité de lutter efficacement contre la dépendance au jeu. L'Autorité de surveillance a reconnu le bien-fondé de cet argument, mais a remis en cause la proportionnalité des mesures prises - l'imposition d'un monopole géré par l'État irait bien au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif recherché, et ce d'une manière qui entraverait les libertés prévues par l'accord AELE.
Mais la Cour de l'AELE a rejeté cette appréciation de l'Autorité, après considération du caractère particulier de l'objectif visé: « Il est raisonnable de présumer qu'un « opérateur monopole » dans le secteur des machines à sous, soumis au contrôle effectif des autorités publiques compétentes aura tendance à répondre aux inquiétudes légitimes de la lutte contre la dépendance au jeu plus efficacement qu'un opérateur commercial […] Par ailleurs, il est raisonnable de présumer qu'en principe l'État peut plus facilement contrôler et diriger un opérateur entièrement détenu par lui que des opérateurs privés ». Par ailleurs, le système norvégien aurait, selon la Cour, déjà fait ses preuves sur le terrain, et démontré son efficacité dans la lutte contre la dépendance au jeu.
Au-delà des arrêts Gambelli et Placanica
Ce jugement de la Cour de l'AELE clarifie sensiblement le jugement Placanica rendu par la Cour de justice européenne, qui avait stipulé que les restrictions à la pratique des jeux d'argent, même dans l'intérêt public, « doivent être appliquées de manière non discriminatoire ». Dans le cas italien en question, cela signifiait que l'appel d'offres pour l'allocation des permis ne devrait pas exclure des catégories entières de candidats, puisqu'une telle « exclusion totale va au-delà de ce qui est nécessaire », et ce de façon à nuire à la concurrence. Il est vrai que ce jugement pourrait, de prime abord, laisser supposer une interdiction des monopoles d'Etat, puisque ceux-ci sont à la fois restrictifs (ils n'autorisent qu'un opérateur), et exclusifs (ne permettant qu'un opérateur national, à savoir l'État). Or, une lecture attentive de l'arrêt révèle qu'elle ne se prononce pas sur les monopoles en soi, et qu'elle fait exclusivement référence aux mesures dont l'objectif est d'éviter que les opérateurs actifs dans le secteur des jeux de hasard ne soient impliqués dans des activités criminelles ou frauduleuses.
Les dérogations de l'État norvégien aux règles générales de la concurrence, par contre, ne visent pas à combattre la fraude, mais plutôt la dépendance au jeu. Le monopole sur les machines à sous serait peut-être inadéquat pour atteindre ce premier objectif, mais, selon le jugement de la Cour de l'AELE, est approprié pour atteindre le second. A mal différent, remède différent. Cette clarification ne soulève donc pas de contradictions et rassurera bien des opérateurs de loteries nationales dans l'Union.
Unibet et Svenska Spel: le monopole de l'État suédois
Parmi ces opérateurs soulagés se trouve le suédois Svenska Spel. Dans un autre arrêt rendu le même jour, la Cour de justice européenne a renvoyé à la juridiction suédoise l'affaire C-432/05, concernant l'opérateur de jeux d'argent « Unibet ». Ce dernier, opérateur indépendant, s'était vu interdire de publicité en Suède en vertu des lois nationales, qui prévoient que tous les opérateurs de jeux d'argent sont soumis au contrôle de l'État, par le biais de l'agence nationale Svenska Spel. Unibet attend actuellement le résultat d'une plainte introduite devant la Tingsrätt (juridiction de droit commun statuant en première instance), mais, impatiente, a aussi saisi la Högsta domstolen (Cour suprême) dans l'espoir d'obtenir des mesures provisoires lui permettant d'assurer sa promotion en attendant le jugement de l'affaire au principal. La Högsta domstolen a interrogé la Cour de justice européenne, dont le jugement est clair - la juridiction suédoise est bien compétente pour décider en cette matière. Unibet aura donc à faire preuve de patience.
Quant au jugement de la Tingsrätt, ses décisions récentes étayent la position de Svenska Spel. Si la situation de monopole est justifiée par l'intérêt général, les restrictions actuellement en vigueur devraient être conformes au droit communautaire. Mais, si la Suède peut interdire la promotion publique des opérateurs indépendants dans les médias suédois, il lui sera beaucoup plus difficile d'empêcher la prestation de services par Internet depuis l'étranger, a reconnu une enquête officielle suédoise de janvier 2006. (cd)