La clause de "défense mutuelle" n'est pas abandonnée. Il n'existe aucun accord - ou du moins, pas encore - entre la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni pour éliminer la "clause de défense mutuelle" dans le chapitre "politique de sécurité et de défense commune" de la Constitution pour l'Europe. Londres a formulé de fortes réserves, c'est vrai; et c'est l'habitude d'une partie de la presse britannique de donner comme acquis ce que Londres souhaite (ou que cette presse elle-même souhaite). En fait, les trois pays sont en train de rechercher des formules compatibles avec la clause correspondante de l'OTAN, pour clarifier et simplifier le projet issu de la Convention, c'est-à-dire l'article 40 paragraphe 7 de la première partie de la Constitution (qui utilise les termes "coopération plus étroite" pour définir un engagement si fondamental) et l'article 214 de la partie III (qui précise que la participation à cette "coopération" est ouverte à tous les Etats membres, en indique le fonctionnement et renvoie à une "déclaration" qui n'existe pas encore. Les discussions sont en cours; à Paris et à Berlin, on attend des suggestions de Londres.
Il est vrai aussi que la clause de défense mutuelle est rejetée par un certain nombre d'autres pays. Le ministre finlandais des Affaires étrangères, Erkki Tuomioja, s'en est expliqué dans un article publié dans le même journal qui avait annoncé la renonciation des "trois grands" (voir notre bulletin du 29 octobre, page 4). Cet article est bienvenu pour sa sincérité. La Finlande se demande si les pays favorables à cette clause (ainsi qu'à la "coopération structurée" dans le même domaine, à ne pas confondre avec la "coopération plus étroite") souhaitent vraiment que tous les Etats membres y participent ou s'ils poursuivent plutôt l'ambition de "garder un rôle de gardiens de la véritable foi européenne" et de constituer en fait une avant-garde. Le ministre refuse l'idée qu'un groupe de pays puisse "utiliser la marque UE sans un mandat de l'Union", et annonce que si par hasard son pays devait un jour renoncer à son non-alignement militaire, la demande de participer à un système de "sécurité collective" serait adressée à l'OTAN, et non à l'UE. Voilà qui est clair.
Le raisonnement de la Finlande n'est pas convaincant. La faiblesse de la position finlandaise réside dans sa justification, selon laquelle, d'après M. Tuomioja, "il est difficile de comprendre comment une division de l'Union servirait à renforcer la position mondiale de l'Europe". Cette phrase rappelle la thèse de l'ineffable Ralf Dahrendorf lorsqu'il s'opposait à la monnaie unique européenne parce qu'elle aurait divisé l'Union, vu que certains Etats membres n'en voulaient pas. Ce qui revient à dire que les adversaires de l'unité européenne sont ceux qui veulent progresser sur la voie de l'intégration, et non ceux qui refusent les progrès. Dans le cas de la politique commune de défense, le point de départ est clair: un certain nombre d'Etats membres estiment qu'elle est indispensable à la crédibilité d'une politique étrangère européenne, en tant qu'instrument permettant à l'Europe de faire entendre sa voix dans le monde et de faire valoir ses ambitions, ses intérêts et ses valeurs, alliée mais partenaire égal des Etats-Unis. C'est la thèse des "quatre" du Sommet du 29 avril dernier (France, Allemagne, Belgique et Luxembourg), dont la "déclaration" affirme: "nous pensons qu'il est nécessaire de donner un nouvel élan à la construction de l'Europe de la sécurité et de la défense (…) car l'action diplomatique n'est crédible, et donc efficace, que si elle peut s'appuyer sur des capacités civiles et militaires réelles" (voir le N. 2316 de notre série EUROPE/Documents). Certains Etats membres ne sont pas d'accord? Il n'y a alors que deux solutions: soit on renonce, soit on accepte la différenciation, ainsi qu'on l'a fait pour l'espace de Schengen, pour la monnaie, pour certaines dispositions sociales. Bien entendu, ceux qui veulent avancer ne peuvent pas imposer leurs vues: il faut discuter tous ensemble, laisser la porte ouverte aux adhésions de ceux qui préfèrent attendre, faire jouer des mécanismes communautaires. Le gouvernement britannique l'a compris de son côté, les "Quatre" de l'autre côté, et les discussions se poursuivent en vue de permettre la participation du Royaume-Uni. Viendra ensuite le moment de faire la clarté sur les intentions de l'Italie et de l'Espagne, et d'autres pays, y compris ceux d'Europe centrale et orientale. Les choix ne seront pas toujours simples, mais une chose semble sûre: si les textes actuels de la Constitution sont vidés de leur contenu, les "Quatre" avanceront de toute manière, en marge de l'Union si nécessaire, parce qu'ils estiment que le saut en direction de l'Europe politique est désormais indispensable.
Deux tendances chez les réticents. C'est à la lumière de ces considérations qu'il faut évaluer ce qui se passe, en marge de la CIG pour le moment, en son sein à partir du 18 novembre. Certaines orientations fondamentales apparaissent déjà. Parmi les pays réticents à s'engager sur la voie de la défense commune, on distingue deux tendances. La première est celle de l'Autriche et des Etats membres scandinaves qui craignent que l'UE change de nature, qu'elle devienne quelque chose que leurs citoyens n'avaient pas prévu et sur laquelle ils ne s'étaient pas prononcés au moment d'adhérer. Dans ces pays, la construction européenne avait été présentée comme une entreprise essentiellement économique, avec bien entendu des aspects politiques, mais modestes en politique étrangère et nuls (ou presque) dans le domaine militaire. L'autre tendance est partagée par la plupart des pays d'Europe centrale et orientale, lesquels n'excluent pas du tout l'évolution vers l'Europe "politique", mais dont l'exigence prioritaire est pour le moment la sécurité garantie par l'OTAN et donc les bonnes relations avec les Etats-Unis, qui ne peuvent d'aucune manière être compromises. Le chef de file de cette tendance est la Pologne, en raison de ses dimensions, de ses traditions et de son histoire.
La priorité de Pologne et Hongrie. On entend dans les milieux communautaires pas mal de critiques à l'égard de l'attitude polonaise au sein de la CIG. Il serait préférable de comprendre avant de critiquer. Quelques journaux européens ont cherché des renseignements de première main en enquêtant sur place. Comme d'habitude, et c'est une qualité, les autorités polonaises ont répondu avec franchise (j'ai déjà eu l'occasion de le souligner dans cette rubrique du 24 octobre). Le président de la Fondation Robert Schuman à Varsovie, Ròza Thun, a expliqué: " Pour vous, Européens occidentaux, la deuxième guerre mondiale est terminée depuis 60 ans. Ses causes, ses conséquences, ce sont des souvenirs anciens, ils ne font plus mal. Pour nous, la guerre et ses conséquences se sont prolongées jusqu'en 1989. Le communisme et la sujétion à la Russie, ce sont des souvenirs récents, encore pénibles. C'est la cause de notre sensibilité particulière à tout ce qui concerne la sécurité, une sensibilité avec un fond d'anxiété".
Les réactions sont analogues en Hongrie. Le président de l'Hungarian New Atlantic Initiative, Reza Szemerkény, a souligné les "souvenirs amers" qu'ont ses concitoyens des relations avec les grands pays d'Europe occidentale. Une "ombre de méfiance" est compréhensible, ainsi que leur susceptibilité extrême pour tout ce qui concerne les bonnes relations avec les Etats-Unis. Ce sont des réactions proches de celles que j'avais décrites à propos des citoyens britanniques dans cette rubrique du 21 mai dernier. Les pays d'Europe centrale et orientale ne veulent pas demeurer la "zone grise" décrite par Milan Kundera: "des petites nations coincées entre l'Allemagne et la Russie, dont l'existence peut à tout moment être remise en cause". Certes, ils devraient comprendre que la garantie véritable et définitive contre ces menaces réside dans la participation à une Europe fortement intégrée; mais de tels changements, même psychologiques, ne s'improvisent pas, l'histoire pèse sur les opinions publiques, et de toute manière les autorités de ces pays considèrent, avec raison, que pour une période encore imprévisible, en matière de sécurité la "garantie européenne" ne vaut rien, seule la garantie américaine compte. Ces autorités ont exprimé à plusieurs reprises l'intention et même la volonté de participer aux évolutions futures de la politique étrangère et de sécurité européenne, mais ils ne peuvent pas accepter le risque que l'attitude de la France, de l'Allemagne et de ceux qui les suivent puissent arriver au point de provoquer un désenchantement américain qui pourrait, dans la pire des hypothèses, devenir un désengagement. La directrice de l'Institut polonais des affaires publiques, Lena Kolarska-Bobìnska, a observé (au collègue Sandro Viola) que pour le moment la perception de la Russie est différente en Europe occidentale et en Europe orientale; pour les uns, c'est une puissance à impliquer dans les politiques de l'Occident, pour les autres, c'est un voisin imprévisible qui, un jour, pourrait encore apparaître menaçant. Et c'est à la lumière de ces considérations qu'il faut aussi évaluer la position polonaise (intenable à mon avis) sur les modalités de vote au sein du Conseil et sur les modalités de la PESD.
Quelques orientations, les points à résoudre. Ce tour d'horizon confirme que le chemin vers un accord à la CIG sur le volet "défense" est encore escarpé.
Pour la "clause de défense mutuelle", la solution ne devrait pas résider, on l'a vu, dans l'abandon pur et simple qui plaît à la presse britannique, mais dans une énonciation révisée, si l'on y arrive. Pour la "coopération structurée", la renonciation à inscrire dans la Constitution la liste des pays participants (qui semble acquise) n'est pas suffisante; il faudra aussi modifier les modalités de l'adhésion de nouveaux pays, car la règle selon laquelle ce sont les pays participants qui en décident de façon souveraine n'est pas acceptable en l'état. Une procédure communautaire intégrale est impossible dans le domaine militaire, mais le Conseil de l'UE (c'est-à-dire tous les Etats membres) doit avoir son mot à dire. Si toutefois certains gouvernements s'opposent à l'existence même de cette coopération structurée en la rendant impossible, c'est la voie ouverte à une avant-garde en marge de l'Union, parce que les pays promoteurs n'y renonceront pas. Il reste de toute manière à définir les critères et les conditions de la participation; un pourcentage minimal du PNB consacré à la défense? Ou bien des chiffres absolus définis de commun accord? La capacité de mobiliser des forces dans des délais prescrits? Un niveau minimal d'efforts pour l'innovation technologique? La participation à l'Agence européenne de l'armement? Tout ce qui concerne cette Agence reste d'ailleurs à préciser, et ce n'est pas une tâche légère.
Le chapitre "défense" représente l'un des éléments essentiels de la Constitution, même si à la CIG les gouvernements préfèrent pour le moment parler d'autres choses. (F.R.)