Des convergences encourageantes, mais… Les convergences constatées au sein de la Convention sur certains aspects de la réforme institutionnelle de l'UE permettent d'entrevoir un consensus sur des problèmes tels que la personnalité juridique de l'Union et la simplification de ses instruments et procédures, et même dans une certaine mesure sur la subsidiarité et le droit d'initiative (voir cette rubrique d'hier). Ce sont des progrès encourageants, mais les choix fondamentaux demeurent toutefois ouverts et la synthèse souhaitée par le président Valéry Giscard d'Estaing entre la thèse dite "communautaire" et la thèse dite "intergouvernementale" reste à définir. Pour le moment, les divergences fondamentales subsistent. La semaine dernière, le représentant du gouvernement allemand Peter Glotz a réaffirmé le soutien de son pays à une distinction nette entre le pouvoir législatif (qui doit être du ressort du Parlement et du Conseil en codécision) et le pouvoir exécutif (du ressort de la Commission, qui devrait hériter des compétences exécutives attribuées actuellement au Conseil). Mais la tendance opposée, visant un glissement plus ou moins sournois de compétences importantes vers le côté intergouvernemental, au détriment de la Commission, a aussi beaucoup de partisans. La synthèse reste difficile et, pour la réaliser, il est nécessaire, selon le président, de dépasser les querelles de doctrine et de définir d'abord ce qu'on veut faire avant de préciser en détail le schéma institutionnel. Et de toute manière il faut attendre quelques documents fondamentaux: celui du Parti socialiste européen au début octobre, celui du Parti populaire européen (PPE) dans la deuxième moitié du même mois, et tout de suite après celui de la Commission européenne.
Oublier Montesquieu. S'il m'est permis d'introduire une opinion personnelle dans ces petites chroniques (dont l'objectif est de rendre compte de l'évolution et de l'orientation des travaux de la Convention), j'affirmerais ma conviction que la tendance à limiter le rôle du Conseil à celui de co-législateur, en confiant la totalité du pouvoir exécutif à la Commission (ce serait pour elle un cadeau empoisonné, je pourrais le démontrer) est tout autant à rejeter que celle à réduire l'autonomie et les compétences de la Commission. Elles répondent l'une et l'autre à des schémas doctrinaires, l'un fédéraliste et l'autre intergouvernemental, qui détruiraient l'équilibre et la dialectique interinstitutionnelle de la "méthode communautaire". Les instances dirigeantes du PPE penchaient dans le sens de la thèse exposée dans la Convention par M.Glotz, mais je pense qu'après la rencontre informelle en Sardaigne entre les chefs de gouvernement proches du PPE cette orientation sera corrigée. "Oubliez Montesquieu!", recommandait Jacques Delors, pour souligner le caractère sui generis du système institutionnel européen, qui ne suit pas rigoureusement la règle sacrée de la division des pouvoirs.
Ceci dit, je ne suis pas pessimiste. Et j'en veux comme justification deux évolutions positives.
Des conventionnels "gouvernementaux" soutiennent la Commission. La première évolution à laquelle je pense concerne le comportement des conventionnels qui dans la Convention représentent leur chef de gouvernement. Les journaux débordent de critiques et parfois de sarcasmes (ayant parfois une origine "à haut niveau", disons ministérielle) contre la bureaucratie bruxelloise et ses pouvoirs excessifs. On pouvait donc s'attendre, au sein de la Convention, à des attitudes réservées ou réticentes des représentants gouvernementaux à l'égard de la Commission européenne. Eh bien, d'une façon générale, ce n'est pas le cas. Je citerai en particulier Gianfranco Fini, en raison de ses responsabilités nationales (il est vice-premier ministre d'Italie) et Pierre Moscovici, en raison de sa situation particulière. M.Fini a déclaré que l'Italie entend que soient sauvegardées les responsabilités importantes et essentielles de la Commission européenne. De son côté, M.Moscovici a souligné que la réforme des institutions "ne doit remettre en cause les acquis ni le caractère institutionnel original de l'Union, en particulier le rôle d'impulsion fondamental de la Commission". Pourquoi la situation de M. Moscovici est-elle particulière? Parce qu'il était, dans le gouvernement français précédent, ministre des Affaires européennes et membre de la Convention, et cette dernière fonction lui a été confirmée par le président Chirac et par le nouveau premier ministre M.Raffarin malgré le changement de majorité. Ceci indique une continuité substantielle dans la politique européenne de la France et permet de prévoir qu'au moment du référendum sur le nouveau traité aussi bien la majorité que l'opposition socialiste inviteront les citoyens à voter "oui", en enterrant la règle, absurde mais malheureusement habituelle, selon laquelle majorité et opposition votent en sens opposé.
L'attitude favorable à la "méthode communautaire" de plusieurs autres conventionnels qui représentent leurs gouvernements ne fait pas de doutes. Les noms suffisent: Ana de Palacio et Louis Michel, ministres des Affaires étrangères d'Espagne et de Belgique, les anciens président ou vice-président de la Commission Jacques Santer et Henning Christophersen, et quelques autres. Dans l'ensemble, l'attitude réticente ou réductrice des gouvernements à l'égard de la Commission existe dans la presse et dans de nombreuses déclarations, beaucoup moins au sein de la Convention (avec certaines exceptions, bien entendu).
Les parlementaires nationaux sont entrés dans le jeu. La deuxième évolution positive concerne les représentants des parlements nationaux. Du moins en partie, ils étaient arrivés à la Convention avec la ferme volonté d'augmenter le poids de ces parlements dans le système institutionnel européen (revendication pleinement justifiée) et avec certains préjugés à l'égard aussi bien de ce système que du prétendu "déficit démocratique" de l'Union. Dans la plupart des cas, les quelques mois de participation à la Convention ont été suffisants pour leur faire mieux comprendre ce qu'est vraiment l'Union, pour éliminer certaines incompréhensions à l'égard du Parlement européen et pour donner aux parlementaires nationaux élan et enthousiasme. Ils ont constaté que la Convention dans son ensemble (Parlement européen y compris) reconnaît l'exigence de faire participer mieux et davantage les parlements nationaux à l'activité communautaire et ils ont mieux saisi l'originalité du système institutionnel de l'Union.
Je prendrai comme exemple l'un des derniers arrivés, le représentant de l'Assemblée nationale française Pierre Lequiller. Entré dans la Convention en juin dernier, après les élections dans son pays, quelques semaines lui ont suffi pour nouer les contacts appropriés, se renseigner, discuter, se former un certain nombre de convictions, et présenter ses propres "propositions de réformes institutionnelles", qui prouvent son esprit d'initiative et son attitude positive à l'égard de la construction européenne et de ses principes. M. Lequiller met l'accent sur l'importance de "personnaliser" l'Union en lui donnant un visage. Il a déclaré dans une interview: "Je crois que le prochain symbole très important pour l'Europe sera, après l'euro, le visage". Il nous faut donc un "président de l'Europe", qui serait nommé pour cinq ans et qui se consacrerait exclusivement à sa tâche européenne: si le choix se porte sur un chef de gouvernement, il abandonnera ses fonctions, pour être le président de l'Union "à plein temps". Du point de vue institutionnel, il présidera quoi? Le Conseil européen, c'est-à-dire les réunions des chefs d'Etat et de gouvernement, ainsi que, par l'entremise de trois vice-présidents, les Conseils ministériels. M.Lequiller serait favorable à ce que ce président soit en même temps président de la Commission européenne; il y aurait donc un président unique. Mais il laisse ouverte aussi la possibilité de maintenir la double présidence: un président du Conseil et un président de la Commission. La première formule me paraît inadmissible: le "visage unique" de l'Europe serait obtenu au détriment de l'équilibre des pouvoirs entre les institutions, au détriment de l'autonomie de la Commission. Même si les prérogatives de cette dernière sont respectées, voire renforcées, elle ne peut pas être présidée par le président du Conseil européen et du Conseil. Oublions donc la formule du président unique, et retenons la seconde formule de M.Lequiller. La simplification et rationalisation du fonctionnement du Conseil , décrite en détail, serait accompagnée d'un renforcement des pouvoirs du Parlement (la codécision avec le Conseil serait généralisée dans toutes les matières communautaires) et de la Commission (son monopole du droit d'initiative serait maintenu et son rôle de garante de l'intérêt communautaire serait renforcé). Le projet prévoit aussi la création du "Congrès des peuples européens" (composé de députés européens et de délégués des parlements nationaux, sans compétences législatives) et il définit les modalités de nomination du président de l'Europe et du président de la Commission ainsi que d'autres éléments du fonctionnement institutionnel, les innovations allant dans le sens de: assurer une plus grande lisibilité des institutions et leur efficacité accrue; renforcer la légitimité démocratique des institutions communautaires.
Mon impression est que M.Lequiller était parti d'une conception largement intergouvernementale (renforcer surtout les compétences des institutions et des mécanismes issus des gouvernements nationaux) et qu'il l'a corrigée au fur et à mesure qu'il approfondissait sa connaissance de la réalité communautaire. Il était déjà un partisan convaincu de l'Europe unie (il indique avoir, pendant sa campagne électorale, consacré la moitié de ses interventions à l'Europe et avoir constaté "un accueil très favorable lorsqu'il expliquait les vrais enjeux de la construction européenne"); sa participation à la Convention lui permet de consolider son orientation positive. C'est pourquoi il représente un exemple de ce que je disais en général sur l'évolution des conventionnels issus des parlements nationaux.
(F.R.)