Les "common standards" de Pedro Solbes. La Commission européenne a donné une première suite au mandat que lui a confié le Sommet de Barcelone de lui présenter "en temps utile avant le Conseil européen de printemps de 2003" (en pratique, d'ici la fin de l'année) des "propositions pour mieux coordonner les politiques économiques". L'objectif explicitement indiqué par les chefs de gouvernement est de renforcer les mécanismes de coordination des politiques budgétaires des pays de la zone euro, en évaluant leur concordance avec la politique monétaire de l'Union. Le Commissaire Pedro Solbes a écrit aux ministres des Finances des Quinze en les invitant à réfléchir à des "common standards" que la Commission entend proposer pour les politiques économiques et budgétaires des Etats membres (voir le résumé de cette lettre dans notre bulletin des 15/16 avril pp.12/13). Les ministres sont convenus d'en discuter le 7 mai à Bruxelles lors d'une réunion de l'Eurogroupe élargi (c'est-à-dire avec la participation aussi des pays qui ne font pas partie de la zone euro). La réflexion sur le rééquilibrage des deux volets de l'UEM - le volet monétaire et le volet économique - a donc été lancée au niveau institutionnel.
La Convention s'en occupera. La lettre de M.Solbes se réfère à ce qui pourrait être fait à court terme, distinctement d'une révision éventuelle des règles de l'UEM qui pourrait être envisagée dans le cadre de la réforme du Traité et serait d'abord discutée au sein de la Convention sur l'avenir de l'Europe. L'association "Confrontations" animée par le parlementaire européen Philippe Herzog se préoccupe déjà de cet aspect à plus long terme; elle va organiser un séminaire "sur la réforme de l'Union économique dans la Convention", ouvert aux acteurs de la société civile, qui se déroulera le 30 mai à Bruxelles avec la participation notamment du Commissaire européen Michel Barnier et du Secrétaire général de la Confédération européenne des syndicats Emilio Gabaglio. M.Herzog a mis au point des "propositions pour la Convention" (sur lesquelles je me propose de revenir), qui comportent un chapitre sur "l'organisation d'une véritable Union économique et sociale" et demandent "une réécriture, non pas détaillée mais significative, des textes" actuels.
Jacques Delors, le précurseur. Le document Herzog prend sa place parmi les déclarations et prises de position qui accompagnent la phase institutionnelle de rééquilibrage de l'UEM que la Commission européenne vient de lancer. La notion de "gouvernement économique de l'Europe" a été reprise par certains intervenants. Jacques Delors, dont le rôle de précurseur dans la dénonciation du déséquilibre entre le volet monétaire et le volet économique de l'UEM est bien connu, n'aime pas cette terminologie car les mots "gouvernement économique" soulèvent, à son avis, des malentendus et suscitent des inquiétudes. Mais il estime quand même que la situation actuelle est totalement insatisfaisante. Déjà en décembre dernier, il avait déclaré (à Baudoin Bollaert dans une interview au "Figaro"): "Nous avons d'un côté un pilier monétaire institutionnellement bien structuré qui fonctionne, et de l'autre une partie économique anémique. On nous amuse avec l'Eurogroupe, on nous raconte des contes de la Bibliothèque rose: l'Eurogroupe par-ci, l'Eurogroupe par-là. Mais il n'est pas performant. Il n'a pas de moyens propres et ne brille pas par la volonté de ses membres de coordonner véritablement leurs politiques macroéconomiques (…) Dans l'Eurogroupe, les ministres des Douze peuvent se parler, prendre des décisions, éviter les chocs asymétriques, mais ils n'ont pas de pouvoirs de décision financiers et budgétaires propres. Ils doivent passer par les Quinze." Plus récemment, Jacques Delors a précisé que deux solutions existent à son avis: soit développer l'UEM en tant que "coopération renforcée" qui disposerait des instruments institutionnels pour agir, soit consolider l'Eurogroupe et le rendre communautaire (il est actuellement intergouvernemental, la Commission est simplement invitée à ses travaux). Dans une "coopération renforcée", a observé M.Delors, les Douze pourraient créer, par exemple, un fonds de régulation cyclique qui permettrait de faire face à des chocs externes. Sa conception de la coordination des politiques économiques est très ambitieuse. Dans l'interview déjà citée, il a dit: "Le problème de savoir si on fait 2,8 % ou 3,2% de déficit budgétaire est secondaire. Le véritable problème, c'est l'ensemble de la politique économique qui comprend bien entendu la monnaie, la fiscalité, le budget, la sécurité sociale, mais aussi la politique de l'emploi, celle de l'éducation, la recherche, l'innovation, l'aménagement du territoire". Ceci ne signifie pas que tous ces éléments devraient faire l'objet de politiques communes ni de décisions communautaires (en d'autres occasions, M. Delors avait bien précisé que, par exemple, la sécurité sociale et la politique de l'éducation doivent rester "nationales"), mais que "tout cela doit s'ordonner avec cohérence si l'on veut que l'Europe constitue une zone exemplaire du point de vue du développement soutenable et du progrès social". Et il n'avait pas oublié la nécessité de contacts permanents entre le président de la Banque Centrale Européenne et le groupe de l'euro, en précisant: " si les ministres des Finances étaient raisonnables, ils confieraient ce rôle au président de la Commission, qui est là tous les jours, et agirait bien entendu dans le cadre des orientations fixées par l'Eurogroupe.
L'UEM devrait-elle parler d'une seule voix? Les orientations de Jacques Delors se situent plutôt dans la réforme à plus long terme que parmi les mesures qui, selon la Commission, pourraient être prises dès le printemps 2003 et qui concernent l'application et l'interprétation des dispositions du Traité de Maastricht et du Pacte de stabilité sans modification des textes fondateurs. Mais, pour l'aspect institutionnel, le Commissaire Pedro Solbes a déjà présenté aux ministres des Finances des suggestions opérationnelles significatives, concernant la représentation de l'Union dans les organismes internationaux tels que, notamment, le FMI (voir notre bulletin déjà cité, p.13). L'UE devrait disposer dans cette enceinte d'une "chaise unique" et parler d'une seule voix, les positions européennes étant définies selon la "méthode communautaire". Les ministres n'ont pas donné l'impression, à Oviedo, d'un grand enthousiasme à l'égard de cette initiative, définie par certains comme prématurée, et qui ne peut susciter qu'une vive réticence de la BCE… On y verra plus clair à la session formelle de l'Eurogroupe élargi, au début du mois prochain.
Les orientations de Cernobbio. Parallèlement se déroule dans les milieux intéressés un débat plus spécifique concernant la révision éventuelle du Pacte de stabilité. La Commission européenne nie toute réflexion à ce sujet: pour elle, ce Pacte représente la base même de la politique européenne de stabilité et de croissance, et on n'y touche pas. On en discute quand même. Un débat approfondi s'est déroulé le mois dernier au sein du traditionnel "workshop Ambrosetti", de Cernobbio (Italie), avec la participation notamment de Hans Werner Sinn, président de l'IFO (Munich, Allemagne), Paul Volcker, ancien président de la Federal Reserve (Etats-Unis), Jean-Paul Fitoussi, président de l'Observatoire français des Conjonctures économiques, et du Commissaire européen Mario Monti. Les positions des économistes participants étaient dans l'ensemble favorables à un assouplissement du Pacte de Stabilité par l'introduction d'une distinction entre déficit structurel et déficit conjoncturel. Pour le premier, le plafond serait rendu encore plus rigoureux en le portant à 2% (au lieu du 3 % actuel), alors que le second, étant lié à l'évolution conjoncturelle, serait considéré avec davantage de souplesse (mais, selon M.Sinn, la flexibilité ne devrait pas s'appliquer aux pays qui ont encore une dette publique trop élevée). De l'avis de M.Fitoussi, dans le calcul du déficit, il faudrait au moins exclure les investissements publics qui (Jacques Delors l'avait déjà souligné en son temps) ne rentrent pas parmi les comportements égoïstes consistant à endetter les générations futures, lesquelles en seront au contraire les bénéficiaires; toujours faudra-t-il en donner une définition claire et rigoureuse. Selon d'autres économistes, le déficit ne devrait pas être évalué sur une année mais sur une période plus longue, cinq ans par exemple, afin de rendre le système plus souple et adaptable aux exigences. Les intervenants au séminaire ont toutefois souligné parallèlement les avantages que les Etats membres en tirent, et que l'on fait semblant parfois d'oublier. M.Sinn a rappelé que le redressement des comptes publics italiens était dû essentiellement à la baisse des taux d'intérêt (13% en 1995, moins de 5% aujourd'hui) rendue possible par la participation à l'euro. D'après les calculs de cet économiste allemand, si l'Italie n'avait pas participé à l'euro, son déficit budgétaire serait aujourd'hui non pas de 1,2 mais de 8,2 % du PIB.
De son côté, le professeur Monti s'était limité à rappeler que les différents éléments cités avaient déjà été discutés de manière approfondie au sein de la Commission lors de l'élaboration du Pacte de stabilité, à la lumière notamment des considérations du Livre blanc de Jacques Delors. Ce n'est donc pas une découverte des économistes d'aujourd'hui. Par ailleurs, dans sa lettre déjà citée aux ministres des Finances, le Commissaire Solbes reconnaît que, dans des circonstances exceptionnelles, un déficit budgétaire peut dépasser les 3% du PIB, sans qu'il soit nécessaire de modifier les règles du Pacte de stabilité.
Un débat vital. Dans ce contexte, l'élément d'actualité est représenté pas les discussions autour du calendrier pour le retour de tous les Etats membres à l'équilibre budgétaire. Pour la Commission, l'échéance de 2004 demeure valable et elle insiste sur le respect des engagements pris (non seulement ceux qui sont inscrits dans le Pacte de stabilité mais aussi ceux résultant des grandes orientations de politique économique et des programmes annuels de stabilité des pays de la zone euro); elle n'entend pas, c'est logique, encourager une facilité et un laisser-aller qui seraient ruineux. Mais en même temps des perplexités existent sur la situation dans certains Etats membres, agités en ce moment par des échéances électorales. En outre et surtout, un élément supplémentaire de grande importance s'est greffé sur ces débats relatifs à l'UEM, celui du maintien et de la relance de l'activité industrielle en Europe, face à certaines tendances, vraies ou présumées, en faveur d'un glissement partiel de l'économie européenne d'une économie industrielle à une économie de services, notamment financiers. En simplifiant à l'excès, la tendance "industrielle" serait guidée par la culture économique allemande, la tendance "services financiers" par la culture économique anglo-saxonne. C'est un débat vital qui commence à faire des vagues, sur lequel j'entends revenir demain. (F.R.)