Le président de la Convention sur l'avenir de l'Europe a eu raison de réserver au Parlement européen la primeur de ses idées et ambitions sur quelques-uns des sujets sur lesquels la Convention aurait à se prononcer. Auparavant, Valéry Giscard d'Estaing avait surtout insisté sur la nécessité d'écouter d'abord les opinions de tous les conventionnels; il a évidemment estimé avoir déjà obtenu (grâce au débat général introductif, voir notre bulletin du 23 mars, pp.3 à 6) des indications lui permettant de commencer à s'exprimer sur le fond des problèmes (voir notre bulletin du 28 mars pour son dialogue avec la commission constitutionnelle du Parlement). Certaines de ses affirmations méritent d'être soulignées.
1. La Commission européenne future: un simple forum de débats? VGE estime qu'à l'issue de la réforme, la Commission européenne ne pourra plus voter. C'est la solution radicale qu'il apporte au problème, déjà évoqué à plusieurs reprises dans cette rubrique, résultant du fait que dans une Commission future comportant une trentaine de Commissaires, le poids relatif des Etats membres ne saurait être reflété d'aucune manière. Je me souviens d'avoir cité l'exemple des républiques issues de l'ancienne Yougoslavie, qui auraient demain ou après-demain, dans cette Commission, le même poids que tous les pays fondateurs de la CEE réunis, ou celui des trois pays baltes plus Malte et Chypre, qui auraient davantage de poids qu'Allemagne, France, Royaume-Uni et Italie ensemble. Les pères fondateurs avaient prévu que dans la Commission figurent deux Commissaires ayant la nationalité des "grands pays"; mais la formule "un Commissaire par pays" éliminerait même cette modeste disposition d'équilibrage. Dans une Commission votant à la majorité simple, aucune majorité n'aurait plus de légitimité véritable, sauf à introduire la règle de la double majorité (pays et population); mais ceci serait incompatible avec le principe selon lequel les Commissaires ne représentent pas les pays dont ils sont issus. Il existe, bien sûr, la formule d'une Commission resserrée, composée d'un nombre de Commissaires inférieur au nombre des Etats membres, mais VGE ne la croit pas réaliste, compte tenu de l'attitude de la plupart des Etats membres sur ce point.
2. À la recherche d'un Exécutif. La constatation que la Commission future ne pourra pas voter pose évidemment la question de fond: quel sera alors l'Exécutif futur de l'Union? Selon VGE, l'Europe a eu deux fois un Exécutif qui fonctionnait: la Commission européenne d'abord, le Conseil européen ensuite. Mais, à son avis, un Conseil européen à 28 membres, ou davantage, ne sera plus un Exécutif. VGE n'a évidemment pas voulu apporter, à ce stade des travaux, une réponse à la question citée: ce sera la tâche de la Convention. Il s'est limité à indiquer que le rapport Solana sur la réforme du Conseil va dans le sens de ses réflexions. Mais il a certainement ses idées derrière la tête, ainsi que le laisse deviner sa réponse à une question sur le choix à faire entre l'intergouvernemental et la méthode communautaire: "je crois qu'on a besoin des deux, et peut-être d'une coopération plus originale entre les deux" (voir aussi le point 4).
3. Consensus ne signifie pas unanimité. L'ambition de la Convention est, selon VGE, de "travailler dans le sens d'un texte unique qui serait juridiquement un traité mais aura un caractère constituant (…) que la CIG pourrait accepter tel quel". C'est logique que les eurosceptiques aient alors soulevé le problème du consensus: si le projet de Traité va dans le sens que VGE souhaite, ils ne l'approuveront pas, et il n'y aura donc pas de véritable consensus. Il semble évident que le président raisonne en termes de "large consensus" et non d'unanimité; les eurosceptiques ont évidemment le droit de présenter leurs textes, mais VGE est "moins sûr que ces textes aient des chances d'être adoptés". Il se fonde, pour l'affirmer, sur les résultats des premiers débats dans lesquels les prises de position "extrêmes" ont été très peu nombreuses. Le pari est donc de définir un projet susceptible de réunir un très large consensus, en évitant qu'il rencontre une double opposition: de ceux qui le trouveraient insuffisant et de ceux qui le trouveraient excessif. Ces deux oppositions réunies pourraient empêcher le "large consensus", qui ne pourra donc être obtenu que moyennant beaucoup d'habileté et de patience.
4. A la recherche d'une troisième formule. La structure institutionnelle qui sortira de la Convention demeure donc toute à définir. Sur un seul point, VGE semble avoir tranché (après avoir entendu les conventionnels): l'Union future devra avoir la personnalité juridique. La réponse à la question fondamentale indiquée au point 2 demeure entièrement ouverte. Les réponses préliminaires les plus connues (dans le sens qu'elles avaient soulevé en 2000 et 2001 un grand nombre de réactions) ne paraissent pas avoir résisté aux critiques, l'une parce qu'elle élimine pratiquement le Conseil en tant que branche de l'Exécutif en le transformant en une branche du pouvoir législatif (c'est la formule dite allemande), l'autre parce qu'elle va très loin dans le sens opposé en supprimant le rôle de la Commission en tant qu'institution indépendante des gouvernements (c'est la formule Juppé). La recherche d'une troisième formule se poursuit activement au sein du Mouvement européen international, au sein du PPE (qui semblait avoir choisi la formule allemande, mais procède actuellement à une nouvelle réflexion), au sein du Parti des socialistes européens et dans d'autres enceintes. La Commission européenne annonce son premier document de base pour le 30 avril.
En attendant, la glace a été rompue par Robert Toulemon, président de l'Association française d'étude pour l'Union européenne (AFEUR), qui a défini un projet détaillé et précis comportant des formules innovantes et l'a présenté oralement la semaine dernière à Bruxelles, devant le Cercle populaire européen de Fernand Herman. C'est une contribution significative, fruit d'une réflexion approfondie; je vais en rendre compte très prochainement aux lecteurs de cette rubrique.
5. La conception giscardienne de l'avant-garde a évolué. VGE n'a rien dévoilé de ses orientations à propos de la nécessité d'une avant-garde dans l'Union élargie, mais j'ai l'impression que sa conception a évolué depuis l'époque où il avait lancé la formule des deux Europe: l'Europe espace et l'Europe puissance. Il a observé que les "coopérations renforcées" ont été en pratique utilisées lorsqu'elles n'étaient pas codifiées dans le Traité (en citant logiquement l'exemple de la monnaie unique et l'UEM), mais que rien n'a été essayé depuis que juridiquement le mécanisme existe. En invitant les conventionnels à examiner plutôt un mécanisme de "clauses de sortie partielles, temporelles", il semble s'orienter dans le sens qui avait été suggéré par Robert Toulemon, c'est-à-dire qu'aucun groupe d'Etats ne pourrait choisir de sa propre initiative de constituer une avant-garde, mais que certains Etats pourraient s'auto-exclure d'une réalisation qui serait définie et approuvée selon les procédures institutionnelles normales. C'est l'idée de l'auto-exclusion à la place d'une "deuxième catégorie" d'Etats membres. Attendons des clarifications.
6. Dans la Convention, l'exercice du vote n'aurait aucune signification. Quant à la méthode, VGE a confirmé que dans la Convention qu'il préside on ne votera pas. C'est une décision raisonnable, car, telle qu'elle est composée, cette Convention ne pourrait exprimer aucune majorité valable. Il suffit, pour le comprendre, de constater que la Commission européenne ne disposerait que de deux voix sur 105, les chefs de gouvernement de 15 voix; que les Parlements nationaux ont tous une représentation identique, ceux qui parlent au nom d'une population de 60 ou 70 millions d'Européens comme ceux qui parlent au nom de quelques centaines de milliers de citoyens. Dans ces conditions, les votes ne constitueraient pas une méthode valable pour évaluer les orientations prédominantes.
7. Autres questions de fonctionnement et de méthode. Plusieurs parlementaires et VGE lui-même ont insisté sur le fait que les conventionnels ne s'expriment pas au nom de la "composante" qui les a désignés (elles sont quatre, on le sait: Parlement européen, parlements nationaux, Commission, chefs de gouvernement) mais tout d'abord en tant que membres de la Convention, sur le modèle de la Convention de Philadelphie. Cette remarque est-elle valable aussi pour les conventionnels qui représentent la Commission européenne et les chefs de gouvernement? En particulier, ces derniers ne sont pas inamovibles; les résultats d'élections prochaines pourraient provoquer des changements. Entre-temps, les conventionnels qui partagent une même orientation politique s'efforcent de coordonner leurs positions en donnant naissance à des "coordinations transversales" à travers les quatre composantes, et la "composante parlementaire" (PE plus Parlements nationaux) n'exclut pas de rechercher des positions communes sur des sujets particuliers (et VGE n'y voit aucun inconvénient). Tous ces aspects seront vraisemblablement clarifiés "sur le terrain", au fur et à mesure de l'avancement des travaux.
Opinion publique et débat institutionnel. Une remarque pour conclure. En ouvrant le dialogue de la semaine dernière avec VGE, le président de la commission constitutionnelle du PE, Giorgio Napolitano, a contesté l'opinion selon laquelle les citoyens ne pourraient pas s'intéresser aux débats institutionnels. Je me suis senti plus ou moins directement visé, parce que je me souviens d'avoir exprimé à plusieurs reprises un certain scepticisme sur la possibilité de passionner l'opinion publique en discutant de la "méthode communautaire" et de questions analogues. M.Napolitano a observé que les citoyens ont besoin de se sentir représentés, d'avoir la sensation que leur voix est entendue; et ceci dépend étroitement de la nature et du fonctionnement des institutions et des décisions qui seront prises à ce sujet. J'espère de tout coeur qu'il a raison et que le débat institutionnel sera compris par l'opinion publique dans sa vraie signification indiquée par M.Napolitano; même ces "petites chroniques" y auraient tout à gagner.
(F.R.)